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特朗普上任後的對華政策趨向(2016.12)

發布日期:2017-01-03

 

美國對華「全面接觸」戰略、通過對話尋求合作的方針不會發生根本性改變,這不僅僅是因為兩國間已形成「你中有我、我中有你」的緊密依存的經貿關係,更重要的是,中美關係是全球事務中最重要的雙邊關係之一,在應對和解決一些全球與地區性重大問題上,國際地位和影響力在不斷上升的中國若不參與、支持與合作的話,是難以取得實質性進展和重大成效的。

 

☉文/俞曉秋

 

一場競爭十分激烈、充斥集會喧鬧、候選人相互攻訐揭醜、高漲的基層民眾呼聲以及造成社會內部有所撕裂的美國大選,終於塵埃落定,共和黨保持了對美國國會眾、參兩院的控制權,唐納德·特朗普當選為美國新一屆總統,將於明年120日走馬上任。一個沒有從政經歷、也沒有治國經驗的地產大亨特朗普,能夠出人意料地當選為美國新總統,至少表明三點:一、奧巴馬民主黨政府在內政外交上進行「改變」的時代宣告結束,二、民主、共和兩黨與華盛頓的傳統「精英政治」格局被打破;三、特朗普的新一屆政府將會展現力主重整國內事務、以「美國利益優先」推行強勢外交的姿態。那麼,特朗普的對華政策將會是怎樣的一種趨向呢?

 

美新總統在外交上會更強勢

 

作為一位新總統,儘管特朗普沒有從政與外交經驗,但共和黨陣營各派會在特朗普的旗幟下重新聚集起來,其共和黨陣營內的政策智庫人士也會出來進行輔佐。由於特朗普在整個競選過程中並無系統闡明過他的外交政策,只是就競選辯論中選民關注的一些外交議題如美俄關係、反恐、美伊核協議、朝鮮核問題作了表態。對於只有國際商業和投資談判經驗卻無外交事務經驗的特朗普來說,上任之後會組建一個與其理念相符的外交與國家安全智囊顧問班子,並在很大程度會依賴於它為其提供外交與安全政策方面的建議和方案。因此,從奧巴馬政府執政8年期間美國所面對的世界局勢變化,本次美國大選圍繞的外交政策議題的輕重次序,以及近年來重要保守派智庫在外交與安全政策領域所關注和研究的重點看,新一屆美國政府全球戰略與外交政策走向大致可得出五個基本判斷:

 

第一,特朗普的美國不會也無法真正地退守到「孤立主義」和「美國堡壘」狀態,只不過是把主要精力放在國內事務上,在外交上會傾向採取一些類似於「孤立主義」的策略做法,對關乎美國切身利益的事務或外交問題,將更多地選擇「單邊」或「雙邊」而不是通過「多邊」的方式處理,與美國切身利益無關的則「不問不管」。在處理一些重大地區問題和雙邊關係上,會展示出不同於奧巴馬政府外交的一種「新的風格」和做法。

 

第二,新總統的外交與安全政策「框架」可能涵蓋六個主要領域和方面,即打擊以「伊斯蘭國」為首的國際恐怖主義勢力,展開大國間地緣政治戰略與經濟、軍事和科技競爭,處理歐亞大陸周邊可能引發的重大國際危機的地區性問題,應對黑客攻擊與網絡空間安全挑戰,確保全球經濟、貿易與金融穩定,以及提升與強化美國對世界事務的影響力和領導作用等。

 

第三,新總統將會繼續把美國全球戰略的重心放在亞太地區。將美國戰略重心轉向亞太地區,是近些年來美國白宮與國會形成的一致「共識」,也是國會共和、民主兩黨陣營對立中最無爭議的政策議題。但在策略與手法上,特朗普政府可能會與奧巴馬政府有所不同,譬如會廢止「現行版」的《跨太平洋夥伴關係協定》(TPP)方案,要麼進行重大修改,要麼「另起爐灶」,以兌現其競選承諾。

 

第四,把國際貿易爭端作為一項當務之急的外交議題,從「美國利益優先」出發加以應對和處理。

 

第五,針對這次美國大選過程中出現的網絡入侵與黑客攻擊這一突出問題,新政府會更加重視網絡安全問題,加大網絡安全國際戰略實施與網絡空間外交推行的力度。

 

今年8月初,副總統拜登在美國《外交》雜誌網站撰文《以成功為基礎:美國下屆政府的機會》稱,如今美國比20091月奧巴馬政府開始執政時「更強大和安全」,美國全球領導地位的基礎「主要在於擁有生機勃勃的經濟和無可匹敵的軍隊,通過擴大和改進聯盟和夥伴關係網絡,並使之納入規則和機構組成的廣泛國際秩序」,從而鞏固了這些核心的實力,「沒有一個國家比美國更適合於在21世紀領導世界」。他建議新總統需要關注和推進的四個重點任務是:「抓住太平洋兩岸的變革機會,管理與地區強國的關係,領導世界解決複雜的跨國挑戰和打敗暴力極端主義」。前不久,希拉莉競選班子外交政策顧問、前北約歐洲盟軍司令詹姆斯·斯塔夫里迪斯在接受日本媒體專訪時也樂觀表示,「今天的世界並非美國的實力在衰落,而是其他國家在崛起。美國擁有全球首屈一指的軍事實力、強大的經濟實力,在高水平教育、技術創新方面,美國也居於世界的中心位置。這些都是我們手裏可以用的牌。」在競選過程中,特朗普與國會共和黨重量級議員一直批評奧巴馬民主黨政府在外交上的軟弱導致美國對世界事務的影響和領導力下降。此外,特朗普在勝選演說中特別提到「有200位將軍和上將」支持他競選。基於這樣的背景,新一屆美國總統很可能會在對外事務上表現出強烈的「有所作為」的意慾。正如美國輿論和觀察家們在大選投票前所預測的,面對2010年以來世界局勢的巨大變化和挑戰,無論誰當選,新總統在對外事務上,將比專注於國內「改變」而在外交上表現得較為「謹慎」的奧巴馬總統「更強勢」或「更強硬」。

 

特朗普對華態度與策略會趨強硬

 

這次美國大選的一個特點是,參選提名者和競選總統者以及選民關注的重心主要是國內政策議題而不是外交政策問題。從特朗普與希拉莉之間的三場政策辯論話題看,「中國問題」並沒有成為本次大選的熱門議題和兩黨總統候選人競選游說、大選辯論的聚焦話題,只是圍繞中國對美國內政事務的影響即經濟、民生和網絡安全問題,打打「中國牌」或者說是「拿中國說事兒」:特朗普在就業、貿易、匯率、知識產權等議題上對中國橫加指責,希拉莉則在貿易糾紛、南海爭端、網絡安全等問題上抨擊中國,但雙方均未就未來4年執政期裏將會奉行怎樣的對華政策作出明確的闡述。儘管如此,可以預料,面對處在「非敵非友」狀態的中美關係,特朗普不會徹底顛覆奧巴馬政府以及數位前總統一直長期奉行的與中國交往接觸、尋求合作的對華戰略,對華政策的基本戰略框架不會發生帶有根本性的重大改變。

 

但是,應注意到,近年來中美兩國關係中出現了一些複雜的新變化和新議題,美國外交界與軍方以及政策智庫圈近兩年來圍繞對華戰略也展開了一場持續的政策辯論,迄今仍未有止息。一些前政府高官與智庫學者對奉行近40年的對華「全面接觸」戰略還是否依然有效、是否持續下去表示質疑,甚至提出要「修訂美國對華大戰略」;有的主張基於維護「國際規則」和「地區秩序」為出發點調整對華策略,有的主張利用美國軍事力量的優勢和加強前沿部署向中國施壓,以強硬姿態應對中國的競爭與挑戰。此外,今年夏天,共和黨在該黨總統候選人提名大會上通過的《共和黨競選政綱》就聲稱,「中國的行為已經否定我們上一份黨綱中有關未來對華關係的樂觀語句」,未來的共和黨總統將對中國採取「不公平貿易的做法」採取懲罰性關稅措施,還把1987年共和黨列根政府執政時期作出的「對台六項保證」列入了《競選政綱》。

 

特朗普上台之後,他會奉行怎樣的對華政策呢?從他競選團隊中擔任外交政策顧問的人士看,像J.施密茲、G.帕帕多普洛斯、W.費厄瑞斯、C.佩奇、K.凱洛戈將軍等,都是一些在美國外交、軍界和智庫圈中名不見經傳的「新面孔」,沒有像希拉莉競選團隊擁有不少非常了解亞太事務與對華政策的前政府官員和政策專家等「知名和熟悉的面孔」,因而一時還無法清晰地梳理出他的對華政策思路。但從他的競選言論看,為解決目前中美雙邊關係中存在的問題,他必須與中國打交道、與中國保持接觸交往。具體而言,他的對華政策趨向可從兩個方面來推測和判斷。

 

第一,從他個人的政策言論看,他會特別關注雙邊關係中的貿易與匯率問題。他在大選辯論中就聲稱,要將中國貼上「貨幣操縱國」的標簽,要對中國進口產品徵收高達45%的「懲罰性關稅」。

 

第二,幾乎沒有從政經歷和外交經驗的特朗普在處理對華關係時,很大程度上要依賴於新政府的外交與國家安全團隊和共和黨保守派智庫,為其提供和設定對華政策重點和議程,也會聽取控制着本屆國會眾、參兩院的共和黨要員們的意見。從目前的情況看,雙邊經貿關係、亞太再平衡戰略、區域安全問題、台灣問題、朝鮮核危機、網絡安全問題等,將可能是其對華政策要處理的重要內容。

 

第三,特朗普不會全盤推翻或完全摒棄奧巴馬政府的對華政策及其做法,而會加以「部份吸收」,「有繼承、有改變」。此外,信奉「美國第一」和「美國利益優先」的特朗普在處理對華關係時,也許會採取「現實主義」態度而比較務實,同時在政策措詞表述與策略手法上將表現得「更強勢」和「更強硬」。

 

推動中美構建「新型大國關係」平穩前行

 

隨着明年1月美國新總統上台執政,中美關係將受到美國總統、政府與國會更迭的影響,會有一個相互磨合的「調適期」。美國民主與共和兩黨、國會以及一些智庫對華趨於強硬的態度和政策主張,將迫使新總統上任後在對華關係上擺出「強硬」的姿態,對華政策重點和策略手法上也會有所調整或改變,可能會在「某個時間段」或「某個議題」上給保持中美關係良好平穩、建設性合作發展並朝着建立「新型大國關係」方向邁進造成一些衝擊。但總體而言,美國對華「全面接觸」戰略、通過對話尋求合作的方針不會發生根本性改變,這不僅僅是因為兩國間已形成「你中有我、我中有你」的緊密依存的經貿關係。更重要的是,中美關係是全球事務中最重要的雙邊關係之一,在應對和解決一些全球與地區性重大問題上,國際地位和影響力在不斷上升的中國若不參與、支持與合作的話,是難以取得實質性進展和重大成效的,譬如世界經濟穩定、全球溫室氣體排放、打擊國際恐怖主義、網絡空間安全和朝鮮半島無核化等等。因此,中美雙方需要相互尊重,加強對話協商,以「建設性的方式」處理和管控分歧,在應對地區與全球性問題和挑戰上擴大合作, 保持兩國關係平穩發展,向構築「新型大國關係」的方向前行。

 

(作者為國際問題與中美關係研究學者)

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