台海兩岸

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特朗普對台措施會更優厚?(2017.3)

發布日期:2017-03-24

☉文/邵宗海 澳門理工學院名譽教授

美國專家黎安友奉勸特朗普政府不要抱有幻想,中國永遠不會拿「一中」作為交易。特朗普政府所預想的前提就錯了,北京不會放棄台灣,無論誰掌權都不會改變。

美國總統特朗普2017年1月20日宣誓就職,就從就任首日起,就以簽署行政命令方式宣布退出TPP,下令興建美墨邊境圍牆,到了2月更簽署禁令,禁止伊朗等七國的人民入境美國,掀起了一場人權風暴。這項禁令,引發各界的強烈質疑。在民眾四起抗議後,特朗普雖放寬了禁令,准許已持有綠卡者入境。但美國華盛頓州西區聯邦地方法官羅巴特在2月3自裁定全國暫緩執行禁令,特朗普要求司法部第二天提出緊急抗告,但上訴法院卻駁回所請。這看來好像是美國內部三權分立相互制衡的例子,但外界觀察,這應是特朗普的措施,不僅是引發外怨,但也讓內部產生不滿。

不僅如此,尚在進行中由特朗普執行的國際關係,像是他批判中國與日本操縱貨幣貶值、斥辱與澳洲難民協議是超蠢之事、接見第一位來訪美國的英國首相文翠珊時戲言英美關係玩完等,都說明了他把朋友都會推向敵對的場面。

那麼,在選前痛批中國,獨鍾台灣的特朗普,在就任後,還是對台措施會更優渥?憑心而論,現在還看不出走向。但是特朗普善變,卻讓外界可以掌握下他可能的轉彎。譬如台灣資深媒體人楊艾琍曾在報上撰文說:一群心理學家分析特朗普的行為有精神異常現象,例如他經常在凌晨2、3點發推特,明顯可見他的即興性。東海大學教授邱師儀也說,要看懂特朗普,台灣莫用自我想像。因此,我們謹慎來看,特朗普上台後對兩岸政策的推動,是否仍像他選前一樣狂妄的作風?

特朗普2016大選前後對兩岸、中國、及台灣的政治立場

一、2016年大選時,美國共和黨對台灣支持的政治立場 特朗普勝選之後,第一位他身邊的幕僚來台訪問並會晤蔡英文的是葉望輝,葉曾經是2016年共和黨黨綱(Republican Platform 2016)起草國家安全部份的共同主席,他把列根時期對台灣的六項保證(Six Assurances)納入黨綱,包括:對台軍售不設定限期;不為台海兩岸做調人;不施加壓力要求兩岸談判;未改變對台灣主權的長期立場;不計劃修改《台灣關係法》;以及對台售武之前不會徵詢北京。

黨綱中並強調任何關於台灣未來的議題,都要以和平、對話且獲台灣民眾同意的方式解決;如果中國方面違反此原則,美國將依《台灣關係法》協防台灣。同時也支援台灣參與世衛組織(WHO)、國際民航組織(ICAO)與其他國際多邊組織。

即使不是特朗普的幕僚,像是喬治華盛頓大學中國問題專家沙特(Robert Sutter) 就曾經觀察到,特朗普對台政策的變數比希拉莉當選更大。他是根據2016年共和黨黨綱表現出的對中強硬、對台支持,顯示出特朗普政府準備改變對台政策的意向。

二、美國共和黨對台灣支持的政治立場,是否等同當時特朗普的立場? 但是,曾擔任過陳水扁副手的呂秀蓮則有另一種精闢的見解,值得外界在解讀特朗普對台政策會一面倒支持時的省思。她說:特朗普參選之初,美國共和黨通過對台十分有利的黨綱,並於蔡特熱線後派前副總統切尼的國安顧問葉望輝來台訪問。但是,葉望輝不等於特朗普,特朗普本人在競選期間從未提過台灣,也鮮少談到民主人權道德等價值理念。他為什麼要對台灣送暖和仗義執言呢?

這也告訴台灣,沒有特朗普親口說出對台灣的支持,很難斷定未來的特朗普政府一定會對台友好。更何況,在美國不管是共和黨或民主黨的黨綱,過去很少見到它們能全部轉化到未來的政策推動。基本上,美國政黨的黨綱一般來說「聽聽就好」,太嚴肅去看待,可能會帶來更多的失落。

三、台灣的學者及專家怎麼來看特朗普對兩岸、中國、及台灣的政治立場 儘管如此,由於台灣對特朗普的了解不深,他的幕僚的友台態度是否可以順利轉移到特朗普的身上,恐怕也很難說得清楚。加上特朗普可能會繼續對台灣視作棋子的看待,所以台灣在沒能全部擄獲特朗普的關注之前,仍然存在有危機。

曾經擔任過馬英九執政時期國安會秘書長的蘇起就指出,特朗普的勝利是建立在當前美國社會嚴重的分裂情勢上,它反映出美國對二戰後的國際主義與全球化的反彈,他的施政勢必以修補內政為主,台灣須好好研究美國的內政,因為特朗普的對外政策很大部份衍生自其內政的需求;此外,美中關係將進入新的磨合階段,不論北韓、南海、東海、中東或烏克蘭等國際爭端出現時,美國對中施壓,中國有可能就會把台灣扯進來。

馬英九執政時期擔任過國安局長的蔡得勝指出,台灣對特朗普的了解,可能是有史以來對美國總統候選人團隊最陌生的一次,而特朗普對台灣的了解也很少,甚至可以說是陌生的;在美中關係或美國需要中國協助處理問題時,台灣必定浮上枱面,而台灣問題甚至「不是一個議題」,而只是「一個籌碼」。蔡得勝表示,特朗普講的是利益,在利益至上的考量下,只要符合美國利益,都可談,商人就是要談出結果,在此前提下,特朗普的手段是可預料的,台灣有多少利益讓美國關心台灣,「棄台論」會不會成為氣候,都值得思考。

特朗普對兩岸、及對台的戰略思考

一、美國過去以複雜化的概念處理對華政策,現在特朗普開始趨向用簡單化的邏輯 特朗普及其競選團隊到底對中國大陸、兩岸、及台灣的戰略思考會是如何?憑心而言,如果探討它的戰略思考,必須從美國在國民黨政府撤退來台後的對華政策追溯說起,這當然是個極其複雜的問題,那不僅需面對一段很長期間的史實,而且還得區隔每任總統對政策處理的不同風格。不過,還是有些例子可用來說明當時政策運作的複雜性:譬如說自1949年以來,美國對台海兩岸事務處理的立場,就經常可「時左時右」。在杜魯門總統執政時期的1950年,當它政策偏袒到大陸時,竟然1月份可以在白宮及國務院重大政策發言時,宣稱台灣是中國的一部份,但到了6月當韓戰爆發時,它又可宣稱台灣法律地位的未定論。又譬如說在尼克遜總統執政時期的1972年,當時它還與「中華民國」維持正常的外交關係時,它卻可在中國大陸,與尚未建交的中華人民共和國卻簽署了一份具有官方性質的「上海公報」。再嚴肅的來說,當1972年美國在台北尚設有大使館時,竟然也可在北京設置了官方的聯絡處,這種對國際法遵守的觀念,可以說全以「模糊」來論。

但是就特朗普現在對中國大陸、兩岸、及台灣的戰略思考來說,卻轉型到是一個極其簡單的問題,因為他所有的思考,就只為特朗普所謂的「美國國家利益」來服務。當拉攏中國大陸可以助益特朗普所謂的「美國國家利益」時,台灣對特朗普而言:是籌碼效益用盡,甚至都可捨棄;但反過來說,當北京不願因而遷就時,台北就因而受到特朗普及其競選團隊的垂青,特別是台灣在兩岸之間仍具籌碼功能之時。這樣的邏輯在下面所舉的例子裡,可充分的說明。

二、特朗普處理台灣的例子:「特蔡通話」說起 頗能解讀特朗普這樣立場變遷邏輯的第一個例子是在2016年12月2日,蔡英文於台灣時間晚上11時(美東時間2日上午10時)與美國新任總統當選人唐納特朗普,進行了一場的越洋電話談話。

根據總統府網站的公布,蔡英文除了祝賀特朗普順利當選之外,比較引發外界關注的是「兩人簡短對亞洲區域情勢交換意見」。對於台美間的未來關係,蔡「期盼能強化雙邊的互動與聯繫,建立更緊密的合作關係」。蔡也向特朗普總統當選表達,「希望未來美方能持續支持台灣在國際議題上有更多參與及貢獻的機會」。

這通電話前後大約10分鐘的時間,在這樣有限的時間裡,談的內容也必然有限。理論上,這通電話並沒有觸及實質的結論,甚至都沒看到特朗普的回應與答覆的內容,因此最多只能用「寒暄」二字可形容。

但電話上的「特蔡會」,卻掀起了台海兩岸與美中台三角這近幾十年來罕見的風波,可能是下列兩個原因:

第一,自1979年以來,台美之間這樣高層通話的鏡頭,的確很難見到,所代表的「政治意義」,可能對台北來說,是深具意義,但對北京而言則是極具挑釁。 但實際上,在1979年之前,台北又能有多少次機會,讓它的領導人與美國領導人能通上電話?

第二,北京最不能接受是特朗普稱蔡英文是「台灣總統」,這是官式上不適當的稱呼,因為「台灣」只是地名,但特朗普刻意如此稱呼,這不但凸顯「一中一台」,而且推翻「一中原則」,直接挑戰中共最後底線。

可是北京的反應卻又非常簡短,但非常強烈,短短一百多字外交部的聲明,而且還是應記者要求而作的答覆,是說:「我們敦促美國有關方面信守奉行一個中國政策、遵守中美三個聯合公報原則的承諾,謹慎、妥善處理涉台問題」。國台辦則在稍後回應,特別提醒「台灣方面的小動作不可能改變台灣是中國一部份的地位,也不可能改變國際社會普遍承認一個中國的格局」。兩個部會的聲明,可以明顯感到,特蔡這通電話固是破壞了中美之間「一中原則」的承諾,但在國際社會它是不會改變「普遍承認一個中國」的格局。

三、特朗普處理中國大陸的例子:「一中政策」的態度 再來說明特朗普對兩岸戰略思考的第二個例子,就是特朗普對北京「一中政策」的態度,明的來說,這看起來像是「挑戰」,但在核心內容裡,這卻更像是項「買賣」。

特朗普在2016年12月11日播出的霍士新聞專訪中說,和蔡英文通話這件事,「我不要中國指揮我」。聽起來,他像是在維護他的尊嚴與美國的國格。但是下面一段話,卻立即反映出他商人的性格,特朗普說:如果中國大陸沒有在貿易或其他問題上讓步,他不知道美國為什麼還要遵循「一個中國」政策。這是不是在暗示:如果中國大陸在貿易或其他問題上會對他或美國作了讓步,美國就會要遵循「一個中國」政策?事實上,他與蔡英文的通話、對「一個中國」的挑戰,整個戰略思考不就是:想運用台北這個籌碼,在匯率、貿易出超等議題上向中國施壓。要不然,他又何需說出:「除非我們和中國就包括貿易在內的事情達成協議,不然我不知道我們為何必須被『一個中國』政策束縛」。

說它是項「買賣」,也可以看一下這段說明:過去從未有一名美國總統或總統當選人像特朗普這樣,把美國的一中政策如此直接拿出來,作為與中國討價還價的籌碼。美國有線電視新聞網(CNN)指出,這顯示特朗普不怕激怒中國,有意迫使中方接受新協議,但不清楚他是否準備廢除「一中」政策。

實際上,特朗普是否完全在挑戰北京,外界的觀察尚需有一段時間才能完全消化。像亞洲協會美中關係中心主任夏偉(Orville Schell)就認為,特朗普對中國的立場充滿矛盾,先是與蔡英文通電話,仿若是賞北京一拳,而接着又提名布蘭斯塔德出任駐中國大使,則無疑是向北京示好擁抱,「但現在我們又看到另一記重拳」。夏偉形容,特朗普的行為是令人「難以置信的挑釁」。

果然不出所料,特朗普2017年1月14日接受《華爾街日報》一個小時的專訪,再度對延續美國歷任政府的「一個中國」政策保留彈性,他並表示,在看到北京當局改善貨幣及貿易做法前,他不會承諾恪遵長期以來的「一中」政策。但特朗普也作了補充說明,「一切都可以磋商,包括『一個中國』(Everything is under negotiation including One China)」。

再稍後,是特朗普在2月8日致函習近平時,已表示期待中美雙方合作發展「建設性關係」,白宮發言人斯派塞(Sean Spicer)對此表示,特朗普了解美中關係對美國很重要。而新任美國國務卿蒂勒森(Rex Tillerson)面對國會議員的提問時則表態,將繼續維持「一中政策」,並表示「美國承認中華人民共和國是中國大陸唯一的合法政府,承認中方的對台立場,台灣是中國的一部份」,可以明顯看出美國新政府對華政策至此已快成形,中美關係可望沿着原有的軌道繼續推進。但是蒂勒森在8日同時書面回應時也指出,三項公報、台灣關係法與六項保證(Six Assurances)為美國對中國與對台灣的政策提供基礎,美國應繼續維持「一中政策」,並支持和平與雙方都同意的台海結果。

另外一個例子是特朗普上任後雖然對大陸態度強硬,並打破十多年的慣例,未在農曆年發文告向華人拜年。但特朗普女兒伊凡卡則在美國時間2月1日(農曆初五)到中國駐美國大使館賀年。台灣有媒體反映,伊凡卡出席中共大使館春節活動,可說是經過精算的安排,透過出席一個非正式的外交場合,既符合她的身分,也透露出一個訊息,就是北京與美國第一家庭建立一定的關係與管道,這樣的關係對於特朗普這位非典型的總統而言,比制度性的管道更重要,更有助於雙方增進了解,避免因誤判引發不可測的後果。

不過,針對特朗普宣稱,正在與北京商討「一個中國原則」,中國大陸外交部在北京時間2017年1月14日深夜發表嚴正聲明,強調「一中原則」是中美關係的政治基礎,是不可談判的,台灣是中國的一部份,中華人民共和國政府是代表中國的唯一合法政府,任何人都無法改變。看起來,特朗普這套「談判思維」,特別涉及到中國最敏感的主權與領土問題上,恐怕會有所觸礁。而最後是否特朗普必須讓步?以便中美關係仍能正常運作,台灣是「棋子」或是「籌碼」的戲碼將最後上演。

特朗普的思考,一旦形成政策,對台措施是否會更優厚?

至少在進入2017年之前,我們已經見到擔任中國大陸國務院國務委員的楊潔篪,2016年12月9日已與特朗普國安顧問人選弗林(Michael Flynn)會面,這個行程也得到中國外交部證實;另方面,台灣「國安會」秘書長吳釗燮,也在12月初前往美國並訪問紐約與華府,與特朗普陣營人士見面。形成兩岸外交高層都有赴美求援,尋求與特朗普團隊會面及溝通的情況。

但是,特朗普畢竟在那個時段尚未就任總統,他所有已經對兩岸或台灣的敘述,都必須再經過他上任之後所推出的政策來驗證。我們設若能假設幾個特朗普可能會推動的政策走向,希望藉此探討一下美國下一任總統,對兩岸關係的發展應是會有多大的影響。

一、特朗普如果捨棄「一個中國」政策立場,對兩岸及台灣所造成的影響 特朗普在2016年12月11日播出的霍士新聞專訪中曾說,如果中國大陸沒有在貿易或其他問題上讓步,他不知道美國為什麼還要遵循「一個中國」政策。接着他再重提:「除非我們和中國就包括貿易在內的事情達成協議,不然我不知道我們為何必須被一個中國政策束縛」。

雖然這個「捨棄一中與否」的說法都有個前提:「如果中國大陸沒有在貿易或其他問題上讓步」或「除非我們和中國就包括貿易在內的事情達成協議」,但是一旦球到了中國大陸這一邊,北京如果也是和特朗普一樣,把民族尊嚴與國家國格掛在最前面,並拒絕在貿易或其他問題上向美國讓步,那麼特朗普會是如何走出處理善後的一步,就值得關注。實際上以中國目前對美外交的運作來看,它可以不甩南海裁決書的仲裁,也不配合美國呼籲朝鮮六方會談的建議,在強大的內部民意的壓力下,很有可能就把特朗普這個討價還價的叫買,置於一旁予以冷處理。換過來說,萬一特朗普不能為自己設下台階,那麼不再採取「一個中國」政策立場的美國,將會對兩岸及台灣造成什麼樣的影響?這顯然是個相當嚴重的強權衝突的問題。

曾經促成1972年尼克遜訪問中國大陸,並簽署「上海公報」的美國共和黨大老基辛格,在2016年12月14日向華裔美人組織「百人會」(Committee of 100)演說時表示,他自己抱持希望、樂觀且有信心,認為特朗普會堅守「一個中國」政策,避免與台灣開啟外交或正式關係。基辛格指出:「新政府都還沒上任,應再給這些議題一點時間。自1971年以來,每一位美國總統及兩黨都接受(一中政策)這個架構,只要(特朗普新政府)仔細考量這個架構,我不預期它會被推翻」。

不只共和黨大老如此認為,在民主黨執政時期曾經擔任過美國在台協會理事主席,現為布魯金斯研究所東亞研究中心主任的卜睿哲(Richard Bush),在2016年12月13日也發表一封「致特朗普的公開信」指出,在「一中政策」上與中國大陸進行談判,將創造不確定性,把台灣置於險境。他說,不論美中關係現在面臨什麼的問題,背棄美中協議中有關台灣的部份,不會讓在雙方的貿易、北韓及南海等議題產生槓桿作用,反而更可能撼動整個關係架構,讓北京再思考尋求和平統一的政策;更糟的狀況是,台灣將連帶受害。

卜睿哲還特別提醒特朗普:「一中政策」是美國自己採用並堅持,北京並沒有強求。這個說法在過去在台灣比較少聽到,一般人可能比較直覺的感到:如不是北京強追與要求,美國又怎會去遷就一中的問題?現在由擔任過台灣事務的美國前官員說出口,說服力就會強很多。其實美版的「一中政策」就與北京的「一中原則」有很大程度的差別,所以美國在1972年之後就一直奉行不渝。

另一種是來自賓州Bucknell University in Pennsylvania一位華裔學者Zhiqun Zhu的看法。他說:特朗普在競選時的承諾,包括要把工作機會帶回美國,並指控中國操縱貨幣,同時對中國進口的產品要加徵 45%關稅。但是大家可能會不太注意到競選言辭與現實之間往往有巨大差距。特朗普在長時間後,他可能會意識到美國的未來仍將牢固地綁到中國,如果沒有中國的合作,他許多國內和外交政策的目標,從國際安全、創造就業機會,將很難實現。

台灣在這個問題上該是如何作為?基本上,台北當局目前為止是保持一種不矜喜、也不急躁的立場,是對自己權益有所保護。作者認為,特朗普會把「一中政策」當作交易手段,就不會把「一中」問題嚴肅看待,等惹火上身,他或可脫身,但台灣如果太趨於樂觀或動作太過於積極,很可能最後是被犧性的籌碼。

假設說,特朗普將來必須向現實屈服,他那套不切實際的幻想必須調整,他可能就會「髮夾彎」來作改變,但那時候已經緊隨他的台灣,也可以說彎就彎嗎?恐怕北京屆時已不會允許有空間給它了。

二、特朗普即使捨棄「一中政策」,台灣也不可能就成為「台灣國」? 談到特朗普上任以後的美中台關係走向,美國哥倫比亞大學東亞研究所所長黎安友日前奉勸特朗普政府不要抱有幻想,中國永遠不會拿「一中」作為交易:「特朗普已經麻煩纏身,或許暫時沒有精力碰中國、台灣問題,但特朗普政府所預想的前提就錯了,北京不會放棄台灣,無論誰掌權都不會改變。」

除去歷史原因、愛國主義等等主觀因素,黎安友認為地緣環境這項客觀因素,才是真正讓北京不可能讓步的原因:「對中國來說,台灣最重要的是戰略價值,所謂『不會沉沒的航空母艦』,中國從軍事安全角度出發,能不能控制「近海」很關鍵,而台灣是近海領域的一塊地,只要別的國家利用台灣威脅大陸,大陸不會安全,這是地理的邏輯,是不可能動搖的。」

在他看來台灣是比較小的政治實體,美中都異常龐大,台灣經濟需要依靠前兩者,尤其是中國,因而在國際環境上非常脆弱,很容易受威脅:「雖然我很同情台灣,但統一是遲早的事,只是取決於何種形式,可能是聯邦、邦聯、一個中華等等。」

黎安友表示,儘管台灣是個政治實體,但與台灣建交的國家並未把她看作「台灣國」,而是「中華民國」,沒有外交關係的國家則把她視為「中國的一部份」,國際上並沒有「台灣國」存在,「特朗普可能還不理解為什麼自1972年以來,所有總統都在維持『一中政策』而非打破?」


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