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特區政府理財思維應更加「積極」(2017.5)

發布日期:2017-05-23

☉文/馬建波 香江智滙理事

新一屆特區政府應確立並堅守「以事量財、財權與事權相統一」的基本理財原則,應立足於香港的長遠發展,制定經濟、社會、民生發展五年計劃。並以長遠發展計劃來分解確立各年度財政預算的投入,制定「積極發展型」的適度財政赤字預算案。

剛剛上任月餘的香港財政司長陳茂波先生於2月22日公布了港府2017至2018年度財政預算案,這也是本屆特區政府任內的最後一份財政預算案。一如坊間預期:前任財政司長曾俊華先生再次「估錯數」,港府財政儲備繼續水漲船高,本財政年度盈餘竟高達928億港幣,遠高於預計的114億盈餘。在庫房水浸下,政府將繼續本着「取之於民、用之於民」的理財方針,除預留足額的未來發展儲備外(預留610億元用於未來投資發展,包括社福開支和尋找新的經濟引擎),同時將延續以往財年「派糖」措施,散財於民,改善民生。今年預算案將繼續寬減75%的薪俸稅,及個人入息課稅,維持上限達2萬元,將惠及全港184萬納稅人(香港現時有720萬人,納稅人不足30%,此次寬減薪俸稅覆蓋約佔全港納稅人的85%),惠及金額達164億港幣。另外,政府還將寬減75%的利得稅,上限為2萬元,亦令13.2萬名納稅人受惠,政府收入也將因此讓利減少19億元。

理財思維悄然發生新轉變

新預算案公布後,坊間褒貶評價不一,有的認為政府沒有改變「守財奴」的陳舊思維,守着巨額儲備不肯花消,且減少「派糖」;有的則認為政府加大寬減稅收力度,已惠及中產階層,並加大發展經濟、改善民生的投入力度,有利香港未來發展。但筆者認為:本年度財政預算案的最大亮點,恰恰不在於「派糖」與「減稅」數額的多少,而在於港府的理財思維已悄然發生着「新的或更積極」的轉變。

新財爺陳茂波司長的理財思維已顯現「穩健之中的積極轉型」特徵,這是對香港以往過於保守理財思維的創新突破。他在接受傳媒採訪時表示「收支平衡並非是香港一段時期需連續多年堅守的理財選項」,這是一種積極變通和進取的理財思維,值得新一屆特區政府認真研究。從社會和城市經濟發展的角度而言這是可取的,也是必須的。香港過去多年理財思維僵化保守,堅守「量入為出、收支平衡」的理念,拒絕赤字預算,每年只預計少量盈餘(如上個財政年度僅預計盈餘114億),而實際達到928億;因而所制定的財政政策也趨於保守,導致財政儲備繼續出現大量結餘,如今財政儲備結餘也由8000多億增加到9357億。

香港自回歸以來,「赤字財政」預算一直並非港府的理財選項。歷年港府財政預算案皆死守「量入為出,收支平衡」的理財底線,而未能主動制定「積極的或適度赤字」的發展經濟型財政預算案。即對經濟、社會發展型財政預算投入估計嚴重不足,或較為保守。這裡除了理財觀念保守外,也隱含着一些有關官員「不積極作為」的惰性。回顧1998年~2004年的多個財年間,雖出現連續多年財政赤字。但這也並非是政府「財政支出」預計較多,而是經濟持續下滑低迷,導致政府收益減少所帶來的「經濟週期性財政赤字」與居高難下的「政府公營成本型結構赤字」的雙重疊加影響所致。

例如:受1997亞洲金融危機持續影響和2003年亞洲非典疫情危機的衝擊。香港失業率快速上升達8.6%,樓價大幅下跌超過70%,市場多年低迷,政府賣地收益大減,及經濟出現負增長危機,企業利得稅和個人薪俸稅「雙減」壓力等因素影響。由於本港經濟體規模相對有限,當時連續五年的財政赤字,也僅透支港府財政儲備1800多億,平均每年約360億港幣,十分有限。相較於之後的十二年,每年出現700多億的財政盈餘更是微不足道,上個財年(2016/2017財年)更出現928億的財政盈餘。說明港府理財思維確實過於保守,財政司司長並沒有預計合理的或適度的支持本港經濟發展型的財政赤字投入,而是僅以財政收入的預計規模來平衡整體支出規模。且每年還「估錯」財政盈餘數百億(歷年累計估錯盈餘更高達5000億港幣),可想而知對本地經濟發展與社會民生改善發展的預算安排是十分不足的,也使香港錯失了許多「低成本擴張經濟與改善民生」的機會,因政府工程延誤或規劃滯後而大幅增加預算成本的項目比比皆是,如:港珠澳大橋、廣深港高鐵、西九龍文化工程項目就是典型例子。當然這裡有香港反對派多年「拉布」掣肘的主要原因,也有政府財政預算案規劃不足的因素。

政府理財思維面臨新考驗

由於港府多年缺乏「建設發展型積極財政」的赤字預算理財思維,及同本港長遠經濟發展規劃投資相匹配的財政預算案,所以每年度面對「突然」出現的「巨額」財政盈餘,就只能聚焦社會要求「派糖」的呼聲和目光,以臨時性的「派糖」措施安撫民生為主,而派多派少則也成為社會廣泛爭議的焦點。相反立足長遠,積極規劃發展目標,投入財政儲備的思路卻容易被全社會忽略。

此次陳茂波司長提出了「香港並非要考慮連續多年的收支平衡」理念,及「港府將應對長遠發展研討拓闊稅基問題」等表述,都是一種積極健康的理財思維,確實值得各方研究商榷。同時政府在新財年的預算案中,對有關項目也做了積極「財策」的基本預算安排和準備,例如:在剛公布的本屆政府最後一份財政預算案中,新財爺已經適當降低了派糖的比率達1成多(派糖預計351億元,比去年減少了37億元)。相反卻大幅增加了社會經濟發展型的預算投入。例如:圍繞香港未來經濟增長目標確保2~3%,通脹率控制在1.8-2%(2016年通脹率達2.4%),預留610億。針對老年化趨勢嚴重的安老扶貧、傷殘服務投入高達300多億;未來體育發展投入200多億,將重建或新建體育館場設施;為助力本港再工業化智慧化的創新科技發展,將投入100多億;推動青少年進步發展事業再投入10億,以上各項支出預算均比以往增加達三成以上。

林鄭競選特首時亦承諾:若當選除改革香港稅制外,每年還將增加50億元的教育投資。另外,政府還將新增土地供應28幅,今年新增房屋供應將達3.2萬個單位,未來五年每年平均增加2.03萬個單位,也大幅增加近7成,可有效平抑本港樓價泡沫。因此,陳茂波司長表示:政府房屋策略暫不需要「加辣」,仍以維持現有政策和改善市場供需平衡為主。

上述港府理財思維的新轉變,對未來新屆政府構建積極財政政策的邏輯框架都有重要的啟示和幫助。畢竟新屆政府經濟發展政策還將延續上屆政府規劃的有關經濟藍圖和系統工程。這需要投入巨大的財力和時間,也更需要港府「財政預算的空間」,所以未來政府理財思維將面臨新的轉型和考驗。

積極改善「財政分配與稅制結構」

3月26日林鄭月娥以777票高票當選第五屆香港特區行政長官,並獲得中央任命,其「奮起直追」的積極發展型施政理念和抱負將得到充分施展。林鄭月娥已提出增加教育投入,及為中小企業紓困解難、釋放活力,實行累進稅制的寬減稅收優惠建議,都是積極財政的轉型特徵。筆者認為,未來特區政府應從以下四個方面着力改善「財政分配與稅制結構」,以助力本港長遠經濟發展和民生持續改善。

首先,港府應確立並堅守「以事量財、財權與事權相統一」的基本理財原則,應立足於香港的長遠發展,制定經濟、社會、民生發展五年計劃。並以長遠發展計劃來分解確立各年度財政預算的投入,制定「積極發展型」的適度財政赤字預算案。

第二,要以年度預算案的「赤字規模和財政所能承受的分配壓力」,來倒逼本港財政體制改革。本着「節流開源、提升效率」的原則,應先改革港府財政二次分配的結構,改善提升財政轉移支付能力,嚴格控制財政低效支出、人頭費支出或浪費公帑的支出,以提升財政效率,改變本港長期「吃飯型財政」的格局(約30%的納稅人要供養近70%的人口),逐步消化減輕政府沉重的財政負擔。

第三,港府要因應香港未來經濟和社會發展的趨勢與需求,在確保和維繫傳統「簡單稅制」、及「低稅率」競爭優勢的同時,應積極研討拓闊本港「稅基」的問題,以改變目前「窄稅基,稅負不公、稅網覆蓋不均衡的局限狀況。例如:應重啟研究開徵「消費稅、資本利得稅或本港離境稅」等議題,以利逐步構建本港穩健的「財稅根基」,促進香港經濟、社會民生的長期、持續發展與健康繁榮。

第四、建議港府應以本港外匯儲備和劃撥一定數額的財政儲備結餘為主體基金,建立在行政長官直接領導下的特區政府的「經濟發展投資基金」,為香港經濟發展和社福民生的持續改良累積更多的財政儲備資源。建立政府「經濟發展投資基金」或稱「財政平衡儲備基金」,符合國際慣例和香港再工業化進程中產業重建與經濟發展的需求(如同中國內地的中投和新加坡的淡馬錫等政府主權投資基金管理運營模式)。香港政府應成立專業的投資管理機構和團隊,負責管理運營香港「經濟發展財富投資基金」。財政儲備積累與經濟轉型發展並重,每年投資盈餘,除撥付財政儲備不斷增加積累,以擴張基金投資規模、平衡財政赤字所需外,其餘應納入政府產業與經濟發展投入規劃,以進一步擴充特區政府行政主導下的產業重建與經濟發展投入實力。


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