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《港區國安法》帶來的影響(2020.8)

發布日期:2020-08-27

☉文/邵宗海 澳門理工學院名譽教授

壹、前言

全國人大常委會在2020年6月30日上午,一如預期在北京表決並通過了《全國人民代表大會常務委員會關於增加〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉附件三所列全國性法律的決定》草案,總計共獲這次出席常委會會議的162名人大常委全票同意,同時該法也列入《香港基本法》的附件三,並明確由香港特別行政區在當地公布實施。新華社在當晚發布新聞稿中,也指出大陸國家主席習近平已簽署第49號主席令,並自公布之日起施行。這項法案的最終表決,是表示法案必須通過,而且一定要擇在7月1日之前通過,有中共中央高層一致的共識與決心。

但法案全文並沒有在通過後立即公布,而是到了當天傍晚,才正式發布,主要原因應是法案在完成表決後,當天下午尚需與「基本法委員會」開會,討論將「港區國安法」列入《香港基本法》中附件三的安排,所以必須走完所有程序,才能正式公布。

這樣一個在法律作業上呈現完整程序完成的法律文件,由香港特區政府在晚間11時刊憲、正式公布實施。所以香港人大代表韓大元曾說,香港實際上確立了由憲法跟《基本法》共同構成的憲制秩序,憲法、《基本法》,包括全國性的法律與這一次的國家安全法,共同構成了一種憲制秩序。

這個簡稱為《港區國安法》的法律文件,共計有六章六十六條,全文文字近達一萬字。該法案最重要是明確列出:觸犯分裂國家罪、顛覆國家政權罪、恐怖活動罪、勾結外國或者境外勢力危害國家安全罪等四項罪行;而且罪行重大者,最高刑罰都被判處無期徒刑。不過該法公布後,並沒有像事前有些人預期法案中會有「追溯既往」的條文列入。

這項法案的通過,本來預期反應最強烈的,應該是當推首當其衝的香港,而重大影響所及,也應該是台灣。但意外的是,美國卻變成是本次事件主角香港、台灣之外,對法案有相當強烈反彈的國家。為什麼美國會有如此的傾向,則正是本文要來探究的主題之一。

貳、解析美國強烈反彈的背後因素

至於美國,是有見到它為了《港區國安法》可能會通過一事,在事前就充分運用了行政與國會的力量,來制衡中國,並祭出可能對香港的制裁:

最新的一次反擊,是美國參議院在2020年6月25日通過《香港自治法案》(Hong Kong Autonomy Act),這個法案是由賓州共和黨參議員圖米(Pat Toomey)和馬里蘭州民主黨參議員范霍頓(Chris Van Hollen)共同提出,對會幫助中國「限制香港自治」的企業和個人實施制裁,如凍結資產、拒發簽證等措施,以及與他們有生意往來的銀行。另方面,密蘇里州共和黨參議員霍利(Josh Hawley)在提案討論過程中也提出另外的建議,是要求對「中國違反了1984年保障香港自治協議」要提出譴責,並列入法案,而這些增加內容與本來的法案,最終被合併為只是1項法案,並改名為《香港問責法案》,獲參議院一致通過,再經眾議院表決,在今年7月14日已由特朗普正式簽署而生效,同時他也發布一項行政命令,停止美國對香港的優惠待遇,這項行政命令影響所及,是香港在經貿與金融方面,對美國來說,將與中國大陸相同的待遇。

其實,特朗普在2019年11月27日簽署生效《香港人權與民主法案》和《保護香港法案》時,就已經要求國務院每年定期向國會遞交報告,以核查北京當局是否遵守其「一國兩制」的基本承諾。實際上,美國國務卿依目前依據《香港政策法》,都須定期向國會提出香港情勢評估報告。去年11月生效的《香港人權與民主法》(Hong Kong Human Rights and Democracy Act)則要求國務卿在報告中,特別檢視香港各方面自治及自由情況,並認定香港是否仍符合美國法律下的特殊待遇。這些都可以看得出來,美國一方面對中國在香港訂立《國家安全法》時以通過一連串法案來進行反制,但另方面也是運用這些法案,來規範美國政府部門不可懈怠的去執行一些對中國或香港的反制措施。

所以,國務卿蓬佩奧在向美國國會認證時,說明《港區國安法》通過之後,香港就不再繼續適用於美國在1997年7月之前的法律待遇。主要是依循《香港政策法》規定,並要追溯到1992年,當時,美國政府鑒於香港主權將被移交給中國,需重新釐定對港政策,國會通過《美國-香港政策法》(United States–Hong Kong Policy Act),又稱為《香港關係法》、《美港關係法》。該法案容許美國依據《中英聯合聲明》裡中國對香港實行「高度自治」的承諾,在金融和文化等領域給予香港有別於中國的待遇,並且視香港為「獨立關稅區」,以及在「一國兩制」框架之下,支持香港的人權、民主與自治,保障香港的生活方式,及美資在這個國際金融中心和自由港的營商。這些給香港的特殊待遇,簡單來說可包括:1.視香港為獨立關稅區、2.可設立雙邊關係、3.貨幣自由匯兌、簽證待遇有別中國其他地區。

而再根據蓬佩奧聲明中有關1992年的《香港政策法》,如香港被確認其自治狀態與中國其他地區無異,美國總統可授權行政部門取消香港的獨立關稅區地位,並且終止中國通過香港取得美國敏感科技技術的渠道。

綜合來說,上面已說明,美國之所以積極的通過一連串法案,問責中國,也制裁在香港協助中國的企業及個人,其具法律的來源就是1992年的《香港政策法》。

叁、《港區國安法》導致香港的反應,從積極對抗到消極部署

首先要提的,是法案通過之後,身為目標的香港,雖沒有預期中那麼樣的熱烈反彈,譬如說像「香港民陣」此前有申請「七一遊行」,已被警方以防疫限聚為由反對批准,儘管仍有不少港民號召當日上街抗議對《國安法》的不滿,但人數已大不如前。

可是對一些往昔在反中或反法案表現強悍的個人及團體來說,反應卻異常冷靜,譬如說「眾志」黃之鋒,先辭掉「秘書長」一職後,稍後也同時宣布退出「眾志」。黃之鋒的退出理由,是為了他所說不要因為他個人影響到團體,但還是說是否刻意撇清與「眾志」的關係,一時很難說清。

反倒是香港特首林鄭月娥更為冷靜,她在當天上午只說:等《港區國安法》正式實施後,港府會盡力解釋如何落實執行。

雖然說,從短暫時間看來,《港區國安法》對香港有意鼓吹「獨立」或在抗議或示威運動中採用「暴力」的個人或團體,似乎已產生了阻嚇效果。譬如說,就在《國安法》通過前的幾個小時裡,香港多個宣揚「港獨」的組織,就迅速的宣布解散。這其中包括「香港眾志」、「民族陣線」以及學生組織的「學生動源」。

在《港區國安法》通過的前一週,北京尚未公布具體細節之前,路透社曾委託香港民意研究所進行的民調顯示,當時有56%受訪港人反對有關立法,當中49%更表示「強烈反對」;至於支持立法者有34%;其餘一成表示無意見或未決定。值得留意的是,該項民調於6月15至18日進行,以電話隨機抽樣訪問1,002名香港居民,但這卻是在新華社於6月20日公布《港區國安法》局部內容之前。而所謂的「這些局部內容」是包括:中央將設立駐港國安公署對「特定情況」的「極少數」國安案件行使管轄權、派駐一名中央官員擔任香港國安委顧問、以及由特首指定法官來審判國安案件等。這些做法曾引起香港法律界強烈反彈,認為是損害司法獨立。

除了《國安法》,路透社委託的民調也訪問港人對「反送中運動」的看法。結果顯示,仍有51%受訪港人支持示威,但比例較3月份的民調下降7%;反對示威的比例則從28%升至34%。

路透社也引述了香港科技大學社會科學部副教授成名的分析指出:民調結果反映《國安法》造成的心理影響,因為港人看到北京的立場越來越強硬,如果他們一直堅持之前的訴求,應是不切實際的。

但是《港區國安法》是不是能完全切斷香港在「反送中運動」所樹立的「仇中」思維,恐怕也不能在這短短時間裡可作出斷論。至少有二個層面的「後續發展」,才會讓這樣的觀察得到較清晰的輪廓:

第一,香港第七屆立法會在今年9月6日要改選,而去年一場區議員選舉,讓標榜反對立場的「泛民派」獲得大勝,也讓他們開始磨刀霍霍想乘勝追擊,並且勾畫出「奪取政權」的路線圖,希望先在2020年9月立法會選舉中能夠議席過半,即達到「35+」的目標,這樣的權力重新分配下,不但會癱瘓港府運作,甚至可力爭「特首選舉委員會」的席次過半,最終若選出一個與「泛民」理念相同的「特首」,就可讓香港的「一國兩制」易幟。所以,像黃之鋒並沒如他同伴羅冠聰遠去英國避險,並且他尚要參加「泛民派」今年7月11至12日搞的所謂香港立法會初選,很可能就想在這樣構思上追求他的希望。是不是有機會,就看「泛民派」是否一路勝選下去。

去年年底,香港區議會選舉投票率創新高,「泛民派」贏得壓倒性勝利。這次初選舉行,主要在決定由誰參加選舉,避免「泛民派」不同派系同時派出多人參選,而分薄票源。同時這場初選也被視為民主派陣營中傳統政黨與傾向以更激烈手段抗爭的「本土派」之間的競爭,因61萬名選民投票結果顯示:積極參與抗議活動的政治人物及「本土派」人士獲得了壓倒性勝利,讓傳統「泛民派」政黨備受打擊,反映「泛民派」選民期望未來的立法會有更激烈的抗爭。因此本次投票率打破民間投票的紀錄,反映出不僅是「泛民主派」支持者對政局及《港區國安法》仍有不滿,顯示出不想妥協的決心,而且也是「泛民派」尋求另一種「奪權」的戰略運用。

第二,再來,則是要看國際社會在《國安法》通過之後,對中國及港府的施壓是否能夠奏效?先看美國國務卿蓬佩奧在6月29日曾透過聲明表示,「中共決定剝奪香港的自由,迫使特朗普政府重新評估對港政策」。而且尚強調「在國防及軍民兩用技術上,對香港實施與大陸相同的限制」。

但言辭是否等同行動,可能還要再觀察。就像美國商務部長羅斯宣布撤銷香港特殊貿易地位,暫停對港執行出口許可證豁免等優惠待遇,並禁止出口國防設備與敏感技術到香港,這裡面有用詞如「暫停」,即有不確定的意味。

但香港是美國在亞洲主要經濟體中少數存在貿易順差的地方,美國金融,貿易公司以香港為大本營在本區域提供的商貿服務,也是美國真正的競爭優勢所在。這確實使得美國放話時「聲音很大」,但真實行動卻「經常放緩」的真實原因。

肆、《港區國安法》對台灣可能造成的衝擊

由於《港區國安法》的立法程序完整,因此,外界若有反彈,除了反對立法原意之外,的確也很難在立法的程序上對這個法案有所挑剔。也因而,台灣對《港區國安法》即使有不滿,可能也必須移轉到其他層面。下面的二段分析正好說明了這個現象:

一、法案《實施細則》,已對台灣構成實質上的影響

《港區國安法》的後續效應,包括它的駐港國安公署掛牌,以及《實施細則》的公布,由於其中條文有規定:是可「向外國及台灣政治性組織及其代理人要求就涉港活動提供資料」,幾乎是直接涉及會侵害到台北駐港機構的管轄權,也因而衍生了二個比較有爭議的話題:一是《港區國安法實施細則》有沒有長臂管轄權的問題?另一是台北在回應時,是否有謹慎考量言詞尺度的問題?

(一)、「長臂管轄權」的延伸對台灣的影響:從美國理論與實例說起

1、經向法律界人士請教,「長臂管轄權」應是從民商法概念延伸而來的,並得悉「長臂管轄權」原本是美國民事訴訟的一種概念,專門處理身處不同州的原告與被告之間的法律管轄權問題。

值得留意的是,當長臂管轄權延伸至美國國外時,當局便會以「效果原則」(effects doctrine)作為考量基礎。這即是主張只要某個發生在國外的行為對美國產生效果,不管當事人是否擁有美國國籍或住所,亦不論該行為是否符合當地法律,只要這種效果或影響的性質,就不會使美國行使管轄權完全不合理,美國法院便可基於上述效果產生的理由而行使管轄權。當美國長臂管轄權結合諸如《反海外腐敗法》(FCPA)、競爭法(antitrust law)和引渡法等等,使得美國法院能夠以各種理據起訴海外的企業和人士。

2、《港區國安法》的《實施細則》,其中條文有規定:是可「向外國及台灣政治性組織及其代理人要求就涉港活動提供資料」,這當然是讓台灣駐港的機構,可能會遭遇到一些在《港區國安法》實施之前不會存在的「干涉」。所以這樣的規範下產生了是否有「長臂管轄權」的延伸爭議?

但香港即使是特別行政區,畢竟還是中國在「一國兩制」規範下的領土,它是否擴充了有「長臂管轄權」的權力,是屬於中央與特區之間內部的規範問題,而涉及到台灣其他國家駐在香港機構是否因受到《實施細則》干涉的問題,可能就是自己來衡量「機構進退」的問題了。

其實,美國對一些在軍事上或國際社會上非常依賴它的盟國,也採取了形同「長臂管轄權」的政策。譬如說,在國民政府撤退來台後,對於接受美軍裝備的國軍,美軍顧問團常給予國軍對大陸沿海採取突擊行動的「限制」,這或就是其中一例。

即使在台灣,馬英九也批評過民進黨當局:台灣「國安五法」與《港區國安法》是「不遑多讓」。但蔡英文反駁說:台灣是藉由「立法防止中國勢力滲透、破壞國家民主,這就是國安五法的目的所在」。但不管如何,從蔡英文的言語裡,是不是就反映了對岸也是「藉由立法防止境外勢力滲透」?藉由立法的正當性,防止或擋阻外國勢力的不法滲透,恐怕也是世界各國的一股潮流。

(二)、不願在這時刻與中國大陸走上全面對抗,應是台北當局暫時考量對港區國安法克制的措施

1、在台灣,蔡英文曾在7月2日也就是《港區國安法》通過後的第二天,透過她的「臉書」表示:在密切關注香港局勢的同時,她也想提醒大家:「台灣的過去式,不該是香港的現在式和未來式」。她同時補充說:盼望我們對「轉型正義」的努力,能給香港等待自由之光的朋友們些許鼓勵。很明顯的,這是一種對《港區國安法》通過,不正面給予強烈批判的態度,但仍流露出對法案通過後在香港地區的實施,表達了反彈。

2、而且再查「總統府」官網,蔡英文至今對《港區國安法》的正式回應也不過只有二則:一是通過《港區國安法》時,她只表示,《港區國安法》通過證明「一國兩制」不可行;另外則是在7月7日上午接見加拿大駐台北貿易辦事處代表�曾表示,在港版的《國安法》強行通過以後,台灣會持續跟加拿大以及理念相近國家合作,為捍衛世界的民主自由,作出貢獻。

我們可以發現,蔡英文所謂很多的「反制說」,其實也只是被動回應媒體提問,而非主動在「總統府」高調宣布,因此所代表的政治效果絕對不同,有台灣媒體說,這些「眉角」都可看******灣在涉港問題的「寧拙勿巧」,或如作者所說:官方上是較多自我克制。

3、與香港地區有業務上督導關係的陸委會,在《港區國安法》7月1日正式生效後,原有意修改《港澳條例施行細則》第25條。但宣告尚沒超過一天,卻突然逆轉說「不準備修改港澳條例」,在媒體查詢之下,才發現「逆轉不修是因為行政院長蘇貞昌一人反對才作罷」,而且蘇所持的理由是說:港澳條例行之已久,根據第25條內容,對於香港變化的情況都有因應,現也已設立辦公室、匡列預算,所以法令若足夠,就沒有修改必要。但提醒的是,陸委會並非事先不了解這些法令規定,但為什麼還會想再予以制度化,當然就是希望能更凸顯對《港區國安法》的不滿。當蘇貞昌及時衝出來剎車,或許可看出有蔡英文在背後指示的影子,是否也說明了台灣當局可能無意在香港問題上,讓已陷低潮的兩岸關係更趨向對抗,這或許是另外一個層面的觀察。

二、《港區國安法》,對台灣構成心理上的衝擊

1、民調上顯示******灣居民對《港區國安法》實施有悲觀性恐懼

台灣民眾一直關心香港局勢,之前在它「反送中抗爭」時期、到了最近《港區國安法》的實施及推動,確有不少台灣民眾都認為民進黨當局要對港人施以援手。譬如說,台灣民意基金會在6月22日公布一份民調,發現絕大部份受訪者對香港未來憂心忡忡,有高達76%台灣民眾對香港未來表示悲觀,僅12%受訪者認為香港前景樂觀。而且調查中,有42%民眾贊成政府,能採取類似英國給予BNO持有人居留一年的做法,保護、接收港人到台灣。

對香港未來前途表達憂心忡忡,正是台灣居民開始覺得有「舌乾唇焦」的相依感,當然會對下一步是否會到台灣的恐懼感升起,有連帶關係。譬如說,同份民調在同時間問被訪者如何看待近日中共不斷對台灣民攻武嚇,就有43%民眾擔心「有一天中共真的武力犯台」。

至於說希望能多收留港人來台居住,這多少在台灣是有份人道的考量。但是有一個叫《外交政策》的智庫,為此在香港進行了一項 Survey Sampling International(Dynata)網上民調,在6月22日至26日之內,一共有890個香港市民接受這次民調。這次民調應與香港民意研究所最近所做的港人身份認同所採用的人口統計學樣本基本相符。問卷明確問到港人到底對移民問題有多認真?結果發現有大約五成受訪者正認真正地考慮移民,而在這群認真考慮移民的港人當中,他們被問到會選擇那個目的地。調�結果顯示,有大約三成(最多人)選取台灣,其次依序才是加拿大、澳洲、中國大陸、英國、日本、新加坡和美國。

在台灣的民意基金會董事長游盈隆就認為,台灣社會一方面逾4成人認為政府應大器歡迎港人來台避難或定居,但仍有相當多部份人態度保守。這個「保守」的態度到底是基於什麼的思考,還是很耐人尋味。

2、國際社會對《港區國安法》的消極反應,或是台灣對「獨立」走向的另一種憂慮

美國對《港區國安法》的反彈,已在本文第「貳」節中詳盡敘述。但整個國際社會並不像美國一樣對北京有強烈反彈。譬如說,德國聯邦內政部長Horst Seehofer在接受采訪時,有提到德國雖「高度關注」香港局勢的發展,但在被問到德國是否準備為香港反對派人士提供庇護的問題時,其回應卻並不十分積極。另外像日本也是一樣,共同社7月4日引述說,日本政府擔心中日關係轉冷將嚴重影響日本經濟,因此在制裁上反而持謹慎態度,和美國保持距離。而且對「制裁中國的做法」,覺得並不現實。

或者像英國,雖有意願接受300萬香港移民的申請,但那僅只是表達人道上的援助,但政治上英國並沒有對中國出拳。更何況,除英格蘭之外,聯合王國其他各自治邦對這樣的人道援助措施,也並不接受。

再看在另一個場合,6月30日在聯合國人權理事會第44次會議上,有27個國家發表聯合聲明,要求大陸重新考慮是否推行《港區國安法》。不過在當日會議上,卻也有古巴等53個國家共同發言,支持大陸實施該法。古巴代表認為,不干涉主權國家內部。所以在國際社會,美國是否能完全壓倒中國?真的難說。

當這樣的國際社會不見得全站在美國這一邊,難道台灣當局會完全沒有看得清楚?如果真有一天,台灣必須選擇「台灣獨立」一途,這一股國際現實的趨勢,民進黨當局當然會看得清楚「這其中的不可行」,難道台灣民眾就會「全面盲目」?因此,香港《國安法》事件發展情勢,台灣應是上了一課。

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