台海兩岸

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對台灣「一國兩制」的深度思考(2017.7)

發布日期:2017-07-27

 

 


 

香港回歸20年,對實行「一國兩制」加深理解的重要一點是,實行「一國兩制」不僅有利於維持香港的繁榮穩定,而且要有利於維護國家的安全和主權。那麼,台灣的回歸和實行「一國兩制」,更加要把反對「台獨」,維護國家統一放在最重要的位置。如果不能處理好台灣實行「一國兩制」的細節問題,就有可能事與願違,帶來事實上助長「台獨」的後遺症。

 

☉文/劉瀾昌

 

201771日,香港回歸祖國20年了。以鄧小平「50年不變」的承諾計,香港「一國兩制」的實踐進入了中期階段。香港回歸20年,是一條不平凡的道路,以哲學的語言說,踐行「一國兩制」的未知元素也在矛盾鬥爭中逐步暴露。回歸之初,香港中聯辦主任姜恩柱所說的香港這本難讀的「書」,已被反復翻閱至書角捲起。或許,從香港這本「書」,也可以聯想到台灣那本「書」。

 

從這本「書」看台灣那本「書」

 

從北京中央政府藉回歸20年總結的論述看,高層在評判中既把握好「一國兩制」實踐大方向,守住原則底線,也注意有制度自信、戰略耐心和適度包容,將香港回歸以來出現的諸多問題和挑戰的解決,看作「一國兩制」從實踐到理論不斷豐富和發展的過程,也是基本法在實施中不斷完善的過程。事實上,在中央政府與特別行政區關係和權力分配,在踐行「一國兩制」與維護國家主權和安全,在實行以行政長官為核心的行政主導體制等重大問題的論述,事實上都不是回歸之初就完全認識清晰的。應該說,當下中央政府對於「『一國兩制』,『港人治港』,高度自治」,已經不是概略性描述,而是精確表述原則,精確表述底線,精確表述「度」在何方。回歸之初 ,那種將「『一國兩制』,『港人治港』,高度自治」,簡單表述為中央政府對港只管國防、外交,香港內部事務全部交由香港打理,顯然是片面的、膚淺的、不準確的。

 

第一,在「一國兩制」之下,香港保持原有資本主義社會、經濟制度不變,生活方式不變,法律基本不變。香港特別行政區依照基本法實行高度自治,享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權,香港居民享有廣泛的權利和自由。這個認識是回歸之初就有的,當下更加明確的是,「中國對香港恢復行使主權,是恢復行使包括管治權在內的完整主權,中央對香港特別行政區擁有全面管治權。」在此基礎上,香港特別行政區基本法規定了中央對香港特別行政區行使管治權的方式,即規定了一部份權力由中央政權機構直接行使,一部份權力由全國人民代表大會授予香港特別行政區依照基本法的規定行使,這就是通常所說的高度自治權。維護中央的全面管治權,就是維護國家主權,維護香港特別行政區高度自治權的來源。在「一國兩制」下,中央與香港特別行政區的權力關係是授權與被授權的關係,而不是分權關係,在任何情況下都不允許以高度自治為名對抗中央的權力。

 

第二,中國對香港恢復行使主權,也標誌着香港的憲制基礎和法律地位發生了根本性改變。作為國家根本大法的憲法和根據憲法制定的香港特別行政區基本法,共同構成了香港特別行政區政權架構、政治運作、社會治理體系的憲制基礎。在中華人民共和國之內,憲法具有最高法律地位和法律效力。香港基本法是落實「一國兩制」方針的憲制性法律,在特別行政區法律體系中處於頂端位置。全國人大常委會根據憲法和基本法賦予的職權,行使對基本法的解釋權,所作出的解釋具有最終性,與基本法具有同等法律效力,必須得到一體遵循。這一點,也是回歸之初,香港人尤其是香港法律界較為模糊的,甚至認為香港是一個獨立的法律體系。

 

第三,要始終堅持以行政長官為核心的行政主導體制。香港特別行政區基本法所規定的香港特別行政區的政治體制,不是「三權分立」,也不是「立法主導」或「司法主導」,而是以行政長官為核心的行政主導。行政長官作為特別行政區和特別行政區政府的「雙首長」,要對中央人民政府和特別行政區「雙負責」,是連接中央與特別行政區、「一國」和「兩制」的重要樞紐,必然要在特別行政區政權機構的運作中處於主導地位。

 

從香港這本「書」看台灣那本「書」,尤其是在主張「台獨」的民進黨重新執政,大陸方面「武統」持續高漲的背景下,深入思索北京原先設計的台灣實施「一國兩制」的模式,其實存在許多模糊之處,包括屆時台灣所擁有的國防外交權、台灣自治權力的來源以及台北是否也會駐有中聯辦等等關鍵性問題。

 

大陸很多網友認為,既然是「武統」不是「和統」,對台灣就不需要搞「一國兩制」了。筆者想,假設是「武統」,那麼在一段時間「軍管」後,北京治台也會有兩種模式,一個就是通過軍管強力實行社會主義制度,北京直接派官員主政台灣,慢慢將台灣改造為社會主義的台灣。另一個,就是軍管之後過度到原來「和統」所設計的「一國兩制」模式。筆者認為,即使是「武統」,恐怕也是按鄧小平原來設想的「一國兩制」遇到的反抗和阻力更少。

 

台「一國兩制」管治權的來源

 

相較而言,鄧小平開出對台灣「一國兩制」的條件,不但較香港優渥無比,而且也超出世界歷史以來的單一制國家和以聯邦模式的複合制國家的條件,重點在於香港完全沒有的外事權和國防權而台灣將擁有。一直以來,台灣也有聲音提出以邦聯制模式統一。若按邦聯制模式,基本整個「中華民國」保留下來了,但是,北京絕對不會接受邦聯制,因為,邦聯是由兩個或兩個以上保留了獨立主權的國家,為了實現某種共同的利益而建立的一種鬆散的國家聯盟,其成員國根據相互簽訂協約,明確表示讓與或委託邦聯機構某些權力。其成員國各自仍保留對內、對外的主權,保留本國政府機關的一切職能,並有權自由退出邦聯。邦聯沒有統一的憲法,沒有統一的最高立法機關和司法機關體系,沒有凌駕於各成員國之上的中央政府,沒有統一的軍隊、稅制、預算、國籍等。成員國之間權力相互平等,沒有隸屬和制約關係。邦聯不是一個主權國家,是一個鬆散的國家聯合體,如今天的東盟、歐盟等。所以,北京認為,邦聯實際做不到統一,反而是「兩個中國」法律化、固定化。

 

聯邦制國家,對外是一個國際法主體,在全國範圍內有行之有效的聯邦憲法。一般來說,聯邦國家的外交、軍事、財政、立法等事務,均由聯邦中央政府管轄。美國、德國等國,都是當今的聯邦制國家。因此,可以說,如果台灣以「一國兩制」模式統一,所具有的權利比聯邦還優渥,應該是北京可能答應的最好的條件了。

 

從香港20年的經驗看,台灣若實行「一國兩制」,首先要確定的是台灣的管治權的權力來源。北京指,中華人民共和國是單一制國家,中央政府對香港特別行政區擁有全面管治權。香港特區的高度自治權不是固有的,其唯一來源是中央授權。高度自治權的限度在於中央授予多少權力,香港特別行政區就享有多少權力,不存在「剩餘權力」。

 

那麼,台灣「一國兩制」後的自治權來源何方呢?相信,台灣會爭:這是來自「中華民國」而不是中華人民共和國。或許,「和統」,台灣可以力爭不休;「武統」之後,就是只有北京說了算。

 

按照「一國兩制」下的香港特別行政區的經驗,統一之後實行「一國兩制」的台灣特別行政區的權力來源也只能是來自中國的中央政府。有一段時間,北京方面很寬鬆的說,只要談統一,國號、國旗、國歌等等都可以談。言下之意,就是,與台灣統一了的中國,可以不叫中華人民共和國,當然也不會叫「中華民國」。應該說,這也是北京對台灣的一種善意,但是,實際上操作起來太多困難。如今,中華人民共和國在國際社會上如日中天,國號怎能說改就改,全世界近200個建交國怎麼看你?實際操作,又有多少麻煩事。

 

所以,可以肯定的是,未來台灣回歸祖國,只能也是中華人民共和國下面的一個特別行政區。其一定程度的自治權,來源於北京中央人民政府的授權;北京中央人民政府對台灣特區擁有全面的管轄權。這應該也說是台灣統一,實行「一國兩制」的基本原則。屆時,台灣特區基本法也應該服膺中華人民共和國憲法;台灣原有的法律體系要做重大調整。

 

關於外交軍隊國防等問題

 

接下去,台灣統一成為特別行政區之後,其最高領導人的角色問題。相信,台灣現在的領導人已經多次由全民一人一票選出,未來也只能延續這種選舉模式。但是,不管選出何種政治色彩的人物,按照香港的經驗,他就不能只對台灣人民負責,也必須對中央政府負責。然而,筆者相信,即使在香港,對香港負責和對中央負責都存在矛盾,未來台灣特首要做到「雙負責」是很困難的。

 

接着下去,台灣享有的外事權,也必然存在寬度和深度的問題。自然,作為單一制為本質特徵的國家,北京會要求統一後的中國的外交權歸中央政府,台灣不享有外交權。相信北京即使在台灣實行「一國兩制」,也不會允許台灣在聯合國有單獨的席位;而其所享有的外事權,只能是以中國台北或中國台灣名義,單獨處理國際間經濟文化教育體育宗教交流活動的事務。因此,這實際上和當下的香港差不多,還是台灣也保留「外交部」,行使和現在「中華民國」外交部差不多的權力?無疑,這將是一個極度敏感的問題,搞不好「兩個中國」、「一中一台」甚或「台獨」的問題,還是會長期困擾北京和台北。

 

根據香港的經驗,筆者認為中央政府在台灣成為特別行政區之後,所給予台灣的外交權力,只能局限於一般的處理經濟文化教育體育宗教交流活動的事務的權力,只能叫做外事權,而不能有外交權,即不能擁有自行處理國與國之間關係和國際間的重大事務的權力。或者說,台灣既不會像過去蘇聯的一些加盟共和國也在聯合國擁有一席,也不會繼續保留「中華民國」與一些國家的邦交關係。很簡單,如果台灣也擁有實質的外交權,在重大問題投票上與北京持相反立場,那麼無疑等於國際上出現「一中一台」或者「兩個中國」。

 

至於台灣保留軍隊,那就更加複雜。在一個主權國家內部,保留並擁有兩支軍隊,世界無先例。鄧小平說,兩岸統一後,我們不會派軍隊去,台灣可以根據抵禦外來侵略和正常防務訓練的需要,購買一些武器,專責保衛台灣地區不遭受外國勢力的侵犯。那麼,這支軍隊是叫「國軍」還是武警?其戰爭權來自何方?解放軍對其有沒有管轄權?筆者相信,這絕不是輕鬆的問題。相信,如今北京在香港駐軍時刻警惕「港獨」,那麼中央政府對台灣保留的武裝力量就不要一點制約的權力和能力?不受制約的軍隊是什麼事情都可以做的。

 

還有,香港回歸了,原來的中央駐港機構新華社更名為中央政府駐港聯絡辦,那麼,未來台灣是否也會有個中聯辦?如果也設駐台中聯辦,又如何界定其角色功能?香港回歸20年,香港的基本法也需要多次釋法,可想而知統一台灣的「一國兩制」模式和台灣基本法,其實還有太多細節未解決。

 

很重要的一點是,香港回歸20年,對實行「一國兩制」加深理解的重要一點是,實行「一國兩制」不僅有利於維持香港的繁榮穩定,而且要有利於維護國家的安全和主權。近年來,香港社會有些人鼓吹香港有所謂「固有權力」、「自主權力」,甚至宣揚什麼「本土自決」、「香港獨立」,其要害是不承認國家對香港恢復行使主權這一事實,否認中央對香港的管治權,其實質是企圖把香港變成一個獨立、半獨立的政治實體,把香港從國家中分裂出去。那麼,台灣的回歸和實行「一國兩制」,更加要把反對「台獨」,維護國家統一放在最重要的位置。如果不能處理好台灣實行「一國兩制」的細節問題,就有可能事與願違,帶來事實上助長「台獨」的後遺症。

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