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香港「司法獨立」絕非「司法獨大」(2020.9)

發布日期:2020-09-30

☉文/馬建波 香江智滙副會長

6月18日全國人大常委會公布《香港維護國家安全法》執行機制(草案)有關情況,隨即引發香港坊間和法律界專業人士的廣泛討論。諸如:《港區國安法》立法實施後,有關涉案罪行由誰來定來審?在哪裡審?有無法律追溯期?特首指定香港法官審辦案件,又會否影響到香港的司法獨立等。6月30日第十三屆全國人大常委會第二十次會議表決,以162票全票通過《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》簡稱:《港區國安法》。國家主席習近平當日簽署第49號主席令予以公布實施。香港特區政府於當晚刊憲,夜裡11點正式生效執行。至此,香港同胞和海內外中華兒女共同期盼的《港區國安法》終於落地實施。為香港再次揚帆起航點亮了前進的燈塔,也為迎接香港「二次回歸」,重建法治社會核心價值,重回經濟民生發展正軌,開啟了新的航程。

涉港危害國安問題屬中央事權

隨着《港區國安法》的落地實施,特區政府維護國家安全委員會和中央政府駐港國家安全公署很快建立,並已啟動有關監管和執法職能。香港坊間有關「國安法與普通法系」的爭論和疑慮也有了更清晰的指引。在社會討論關注中,及有關法律專家的釋疑中,一些涉及普通法與國安法關係的邏輯關係其實是很清晰的。關於由誰審?在哪裡審?這裡需明確釐清一個重要的司法前提,那就是:涉港危害國家安全問題,屬於中央事權和管轄權範圍,這就是中央必須在港設立國家安全公署的必要性。而在具體個案執行中如何區分「中央駐港國安公署」和「香港特區政府維護國家安全委員會」之執法許可權,及案件的定性問題,則要視乎所涉及「危害國家安全罪案」的嚴重程度和影響程度來定。如果是涉及《港區國安法》中已列明的四種危害國家安全重大罪行,如:「涉及分裂國家、顛覆國家政權、恐怖活動和勾結外國勢力進行危害國家安全」等嚴重罪行。中央駐港「國家安全公署」定會履行相應的管轄權、監督執行權和具體執法權。如果是涉及危害國家安全的重要或普通罪案,「特區政府維護國家安全委員會」有先行管轄權與執法權,特區行政長官可指定、委派或授權香港司法界法官負責審辦有關案件。例如:7月29日「港獨」組織「學生動源」前線召集人鍾翰林因涉及煽動他人分裂國家罪,而被香港警方國安處依法拘捕,就是特區政府依據《港區國安法》履行管轄權與先行執法權的首例。7月31日特區政府維護國家安全委員會再次出手,香港警方國安處對涉及「勾結外部勢力,危害國家安全」的羅冠聰等6名潛逃海外的亂港分子發出國際通緝令,這是特區政府維護國家安全委員會作為《港區國安法》執行機構的具體執法行為。待罪犯落網歸案後,則會根據具體犯案罪證和危害程度及其複雜性,確定具體執法審辦許可權。

也有大律師工會律師和前任大法官擔心,特首指定法官審辦案件會否影響到香港的「司法獨立」。筆者認為這是杞人憂天,不僅不會影響香港司法獨立,而且恰恰是體現了中央對維護「一國兩制,港人治港」方針行穩致遠的法治保障與堅定信心,對特區政府,及特區司法體系的高度信任。同時給予了香港特區一定的司法裁決權力和落實憲制責任的權力空間。但同時明確《港區國安法》的最終解釋權力在全國人大常委會。這是對維護「一國」大前提的法治保障,及對香港「兩制」差異的充分尊重。另外,《港區國安法》係依據國家憲法與香港《基本法》制定,與《基本法》框架下的現行普通法執行機制二者並不矛盾。前者重點是量刑定罪的「執法依據」;而後者重點是一種法律體系「普通法」下的「執法機制」。

香港的「司法獨立」也是相對而言的,並非大法官們所理解的絕對特權。在「一國兩制,港人治港」方針實踐中,香港司法的相對獨立是為確保法官們能「客觀、獨立、公正」的行使司法權力,為特區政府落實行政主導,依法施政保駕護航。否則,如果過度強調「司法獨立」,司法權力就會走樣變形,最終造成「司法獨大」掣肘特區政府施政決策的局面。行政長官有權指定「法官」辦案,也正是尊重行政長官履行憲制責任和落實行政主導的基本原則,符合香港《基本法》。因此,執行《港區國安法》根本不會影響香港普通法及司法系統的獨立運作。

落實特區政府行政主導原則

落實香港特區政府行政主導原則,也是體現香港「二次回歸」的重要內涵。《港區國安法》的制定實施,將有助推動落實香港「二次回歸」工程。「二次回歸」的內涵很豐富,不僅包括特區政府行政主導的「有效治權」真正回歸,及推動中央對港全面管治權的進一步落地落實。同時還包括了香港「教育主權」的真正回歸,有助盡早啟動香港國民教育工程,實現香港人心的真正回歸。並帶動香港金融主權和經濟主權的有效回歸,以減少外國政府制裁與外資金融大鱷的惡意做空衝擊影響。《國歌法》、《國旗法》、《港區國安法》的順利實施,就是確保香港民心所向、教育主權、與司法權力實現真正回歸「一國兩制」框架內的重要法治基礎。必須重申:「一國」是「兩制」的重要前提,沒有「一國」,「兩制」就是無本之木,無源之水。特區政府履行憲制責任,對中央負責,就必須有效落實行政主導原則,就必須履行完成好自身的憲制責任,也包括盡快為《基本法》23條立法的責任。

綜上所述,香港根本沒有西方「三權分離」和「司法獨大」的政治土壤,香港司法更不能長期凌駕於特區政府施政決策之上。過去香港大法官們偏執地認為香港實行「普通法」系,享有「司法獨立」權,主要就是過度強調了英美普通法的功能,而忽略了「一國兩制」的真正內涵和首先是「一個國家」這一重要前提。就在於香港司法領域沒有認清和尊重國家憲法和香港《基本法》居於「一國兩制」方針的核心地位,及賦予特區政府行政長官的憲制權力。過去出現所謂的公務員「中立論」,也是受此思維邏輯的影響,遂導致去年修例風波中,公務員隊伍中出現一些黃絲,甚至蠱惑罷工參與遊行。事實證明,香港公務員作為政府施政政策的執行者,不能因保持所謂「中立」而喪失支持政府的「政治立場」。如果特區政府公務員不支持特首和特區政府的工作,行「反政府,反國家」之舉,甚至煽動蠱惑罷工,參與街頭暴亂,就必須依法追究,並徹底清除出公務員隊伍。公務員隊伍應當宣誓效忠中華人民共和國香港特區政府,特區政府絕不能姑息養奸。因此《港區國安法》與香港普通法系並非悖論,特區政府全力配合好全國人大常委會《港區國安法》的落地執行,正是更好地體現了維護國家主權、安全與發展利益,及充分尊重了「兩制」的差異的有機結合。

如果說1997年7月1日香港回歸祖國懷抱,是實現國家對港恢復行使領土主權的首次回歸。那麼香港回歸23年後的今天,《港區國安法》出臺,使香港迎來「第二次真正回歸」的歷史機遇,香港也必須盡快完成真正意義的「二次回歸」。即:教育主權的回歸、司法主權的回歸、行政主導權力的真正回歸,即特區政府「治理能力」和「管治權力」的真正回歸,以最終實現香港「人心的真正回歸」。

必須尊重中央對港全面管治權

香港回歸以來,始終堅持貫徹執行「一國兩制,港人治港」基本方針。因此,香港就必然有維護「一國」前提和尊重「兩制」差異的制度設計和安排。從治港方針的法律設計而言,也就沒有「三權分離」的政治土壤和特權空間。香港的司法獨立是相對的,而非如西方國家司法獨立的絕對特權。儘管「終審法院」就設在香港,但必須尊重「中央對港擁有全面管治權力」這一法律事實。正如前面述及:香港的司法「獨立」,正是為確保香港法官行使審判權力時的「獨立、客觀、公正」,而不受外界的干涉和影響。因此,這個「獨立」絕非大法官們所偏執固守和理解的「司法獨大」特權,也不是《基本法》框架下,用來制肘特區政府行政主導的第三權力。

香港必須真正落實《基本法》中確立的「特區政府行政主導」基本施政原則。《港區國安法》中明確:特首可指定香港法官審辦有關危害國家安全的案件,也是這個精神的集中體現。中央已給香港預留了《港區國安法》執法裁量與裁決的責任權力和空間。這就是特首和特區政府設立「維護國家安全委員會」的基本權力和憲制責任,也體現了對「兩制」差異的尊重。如果特區政府不能很好履行自身的憲制責任和執法權力,中央政府必定會再次出手行使管轄權和執法權。因為《港區國安法》的解釋權力在全國人大常委會,且中央在港設立的「駐港國家安全公署」,具有獨立的司法管轄權和執法權,專責處理涉及「嚴重危害國安」的重大案件。這就是一把高懸在香港反中亂港漢奸們頭上的利劍。

7月底香港新冠疫情出現嚴重反彈,為避免因9月6日立法會選舉而加重疫情危機,建制陣營有超過100萬人聯名簽署要求押後1年進行新一屆立法會選舉,特區政府已報請全國人大常委會,並依據「基本法」作出押後一年立法會選舉的安排。這是一個全港市民同心抗疫與尊重生命的積極舉措,值得高度肯定。也是為了落實普通法精神,確保選舉法律機制更加有效和公平。在目前《港區國安法》落地實施和中央與香港特區政府「雙軌執行機制」的充分保障下,有關方面將會依法有效排除選舉過程中「惡意初選、政治攬炒和拉布干擾」等違法因素,以確保明年9月5日立法會選舉的公平、健康、順利舉行。

綜觀一年多來,中央對港「止暴制亂」的策略運用:着眼大局,舉重若輕,張弛有度、保持戰略定力。可見中央對港擁有全面管治權力和遊刃有餘的國安執法掌控力。一些「反中亂港分子」和大律師及大法官們的焦慮,正好說明了這一點。站在國家大局和特區政府的角度看,有了《港區國安法》保駕護航,香港未來的繁榮穩定形勢是可期的,而且會越來越好。因為「中央對港擁有全面管治權」已經進入實質推進實施階段。特區政府只要認真積極配合好《港區國安法》的實施與執法行權工作,那麼特區政府行政主導權力便可得到真正有效落實,香港「二次回歸」真正可期。如果特區政府舊軟弱無力,處處被香港司法掣肘,憲制責任不能有效落實或落實不到位。那麼中央政府也保留了再度出手行使管轄與執法的權力。全國人大法工委副主任張勇先生早前也特別提到:香港「司法獨立」是指審辦案件時的獨立性,以排除外部干涉,而非一種司法權力(特權)。因此筆者始終認為「三權分離」於香港就是個悖論,「一國兩制」方針下,香港沒有司法「絕對獨立」的土壤。大法官們多是「英國腦袋,香港屁股」(雙重國籍)。但腦袋往往指揮屁股,因此法官們長期固守普通法下這種所謂的「司法獨立」觀念也不奇怪。但是必須注意的是:香港的「司法獨立」,絕非「司法獨大」,也絕非特別的「司法權力」,這一基本原則絕不能含混不清。

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