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堅守「一國兩制」初心(2020.10)

發布日期:2020-11-02


☉文/蕭史

香港當前最需要的,無疑是穩定和發展,要實現這兩大目標,關鍵仍在於發揮「行政主導」的優勢。需要注意的是,強調「行政主導」並不意味着否認三權的存在。香港實現再出發的關鍵,仍在於發揮「一國兩制」的制度性優勢,進而在國家加快建設開放型經濟新體制、構建新發展格局的歷史進程中完成華麗轉型。

自香港教育局刪改部份通識教育教科書中「三權分立」的字眼後,關於香港政治體制的話題再度引發爭論。個別西方媒體旋即大肆炒作,輿論的暗流再次湧動,香港又一次面臨泛政治化的漩渦。

筆者認為,在國際疫情持續蔓延的大背景下,香港當務之急仍是做好疫情防控和疾病救治工作,加之修例風波等政治運動造成的心理創傷仍需撫慰,經濟社會發展面臨空前壓力,有識之士應擱置有關「三權分立」的爭論,回歸並堅守「一國兩制」的初心,為香港再出發營造良好的輿論氛圍。

「三權」不等於「分立」

回顧歷史,「三權分立」從政治理論發展為政治體制經過了漫長的討論、實踐和糾偏過程,不僅並不完美,也缺乏普遍適用性。

「三權分立」的思想源頭,主要來自於柏拉圖、亞里士多德、西塞羅的政體論和洛克的分權思想。洛克在《政府論》中率先提出並系統性論述了「權力分立」(Separation of Powers)思想,將國家權力分為立法權、執行權和對外權。在此基礎上,孟德斯鳩進一步提出「三權分立與制衡」理論,在「分權」與「制衡」兩大原則並立的前提下,將國家的三權定義為立法權、行政權和司法權,並強調三者相互制衡,實現「以權力約束權力」,該思想成為後世西方國家實行「三權分立」政體的理論基礎。

在實踐中,「三權」與「分立」並不能劃等號,多數國家的政體雖劃分了「三權」卻難稱得上嚴格意義的「分立」。以英國為例,其政體屬於君主立憲制下的「議會至上」,即由國會中的多數黨組成內閣,該黨黨魁擔任首相,行政權與立法權存在高度重疊。受英國影響,加拿大、澳洲、紐西蘭、馬來西亞、新加坡等國家也實行「西敏制」政體,政府首長兼任國會議員的情況普遍存在。

在當今世界的主要資本主義國家中,只有美國在憲法中體現了「三權分立」精神,要求所有聯邦一級的立法權力皆由美國國會所有,行政權力由美國總統所有,司法權力由美國最高法院和一些可以由國會隨時下令設立的次級法院所有,且三權存在較明顯的界限,得以相互制衡。

從歷史上看,香港從未實行過「三權分立」也不具備實行這一政體的基本條件。殖民統治時期,港英政府實行絕對意義上的「行政主導」體制,《英皇制誥》和《皇室訓令》兩個憲制性文件規定港督獨攬行政、立法、司法大權。回歸後,香港作為中國依法設立的一個特別行政區,其行政、立法、司法三權均來自於中央授權,而「三權分立」是主權國家才有的政治體制,即除三權機關遵循不同途徑產生,互相制衡,成員互不兼任外,其三權均應享有完整權力,三權之上沒有任何監督機構。這就從根本上決定了香港特區雖設有三權,但三權之間的關係屬於分置或分工,而非分立狀態。

香港需要穩定和發展

觀照當下,最適合香港的政治體制仍是「行政主導」而非「三權分立」。

香港一些持份者長期奉美國政體為圭臬,似乎只有「三權分立」才是放之四海皆準的「完美政體」,這種執念導致其無視《香港基本法》中20多處體現「行政主導」原則的條文,甚至歪曲《基本法》的立法原意,實屬「一葉障目」。

鄧小平在1987年會見香港特區基本法起草委員會委員時曾明確強調,香港的制度也不能完全西化,不能照搬西方的一套……現在如果完全照搬,比如搞三權分立,搞英美的議會制度,並以此判斷是否民主,恐怕不適宜。

《基本法》「四大護法」之一的蕭蔚雲指出,《基本法》首先繼承了香港原有政治體制中被實踐證明是成功的、對香港繁榮穩定具有重要作用的因素,在特區行政機關、立法機關與司法機關三者之間關係上,《基本法》確立的體制是,司法獨立,行政機關和立法機關互相制衡又互相配合。

清華大學法學院教授王振民認為,整個香港特區政治體制貫徹的是「行政主導」精神,主要體現在四個方面:行政長官的「雙首長制」;行政長官不僅獨立掌握行政權,且在某些特定立法和司法過程中也扮演十分重要的角色,如解散立法會、任命法官,認為立法會通過的法案不符合香港整體利益可在三個月內將法案發回重議等;行政長官具有一定的、獨立的超越地位,不完全受制於立法機關;中央人民政府通過行政長官與特別行政區發生關係,行政長官須對《基本法》的實施和特別行政區所有事務向中央人民政府負責。可見,無論是《基本法》立法原意,還是《基本法》在港施行20多年來的實踐經驗,都足以證明,法律規定的、最適合香港的體制是「行政主導」而非「三權分立」。

香港的成就來之不易,再也承受不起「港獨」「黑暴」「攬炒」勢力一而再、再而三的政治消耗。非建制派立法會議員頻繁拉布致許多經濟民生議題被長期擱置,修例風波以來「警方抓人、法院放人」的情況屢次發生,都反映出香港「行政主導」體制亟待厘清的現實。

香港的未來寄託在年輕人身上,這便要求教科書必須準確介紹香港的前世今生和「一國兩制」在港實踐的現狀。正如行政長官林鄭月娥所說,港人以後學習憲法、《基本法》、香港的憲制秩序、香港的政制架構都要有一個很清楚的背景。香港中聯辦發言人也強調,無論是立足維護憲法、《基本法》權威,還是着眼香港長治久安、尊重歷史和常識,在這個原則問題上,都有必要明辨是非、正本清源。教育局此次對並不符合現實的「三權分立」作出刪改,便是及時糾偏的正當之舉。

香港當前最需要的,無疑是穩定和發展,要實現這兩大目標,關鍵仍在於發揮「行政主導」的優勢。需要注意的是,強調「行政主導」並不意味着否認三權的存在。香港實現再出發的關鍵,仍在於發揮「一國兩制」的制度性優勢,進而在國家加快建設開放型經濟新體制、構建新發展格局的歷史進程中完成華麗轉型。這就要求香港各權力機關各司其職,在互相制衡的同時互相配合,圍繞發展這個最大公約數形成最強合力。

可預見的是,中央今後仍將繼續堅持和完善「一國兩制」制度體系,確保「一國兩制」方針不會變、不動搖,確保「一國兩制」實踐不走樣、不變形。在此過程中,港人要抓住歷史性機遇,開啟下一段光輝歲月,還需漠視那些庸人自擾的爭論,堅守「一國兩制」的初心。


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