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「三權分立」是香港的亂象之源(2020.10)

發布日期:2020-11-02

☉文/文軒

未來這一年,對特區政府至關重要,香港若要撥亂反正,就應從最根本的政治體制開始,如果能真正落實「行政主導」,不僅能夠平亂局,得民心,「三權分立」的迷思自然也不攻自破。

前一陣子,香港政治體制究竟是「三權分立」,還是「行政主導」,一時成為城中熱話。這個話題來源於新學年開學之時,有媒體發現,經教育局「專業諮詢服務」審閱的新版高中通識教科書刪除了關於「三權分立」的內容。隨後教育局局長楊潤雄出來解話,強調「在香港沒有三權分立」,這些事實「必須清楚在教科書寫出來」。行政長官林鄭月娥之後也力挺局長的這一說法。

建制、「泛民」各執一詞

然而,這卻牽動了反對派的神經,他們氣沖沖地把過去談「三權分立」的例證都搬了出來,包括香港終審法院首任首席法官李國能在2001年指出,香港是「行政、立法和司法三權分立」;現任首席法官馬道立2014年也表示,「《基本法》清楚訂明立法、行政和司法機關『三權分立』的原則,並以頗為明確的字眼界定三者的不同角色。」

除了法官之外,反對派亦拿出政府官員承認香港實行「三權分立」的例證,當中時任政制事務局局長林瑞麟於2003年11月出席立法會會議時說,他對香港前途抱有較大希望,其中一個原因是香港「已經有一個三權分立、透明和依照法律成立的制度」。運輸及房屋局局長陳帆2018年出席立法會談及高鐵「一地兩檢」的問題時,稱香港實行「三權分立」,如果有市民不滿「一地兩檢」方案,可向法院尋求裁決。陳帆當時被主持會議的新民黨主席葉劉淑儀打斷,指出香港憲制上不是「三權分立」,只是司法獨立。

不過,「公說公有理,婆說婆有理」,建制派一方也搬出權威:鄧小平早在1987年《基本法》起草之時,就曾明確表示:「香港的制度也不能完全西化,不能照搬西方的一套。香港現在就不是實行英國的制度、美國的制度,這樣也過了一個半世紀了。現在如果完全照搬,比如搞『三權分立』,搞英美的議會制度,並以此來判斷是否民主,恐怕不適宜。」當時擔任基本法起草委員會秘書長的李後也說:「不要再提『三權分立』,以免引起不必要的誤會。」

2015年,時任中聯辦主任的張曉明對香港的政治體制所作的系統論述,也是建制派的有利依據。張曉明當時指出,香港的政治體制「是一種地方性政治體制」,因此也決定了三權分立「這種通常建立在主權國家完整權力形態基礎上的政治體制,對香港特別行政區頂多只有參考和借鑑價值」。

「行政主導」精神貫徹《基本法》

雙方之所以能夠各執一詞,將這一爭議延續至香港回歸23年後的今天,其中一個重要的原因在於《基本法》既沒有寫「行政主導」,也沒有寫「三權分立」。如此重要的內容為什麼不寫清楚呢?根據基本法委員會副主任譚惠珠的說法,當時基本法草委是希望將「行政主導」寫進《基本法》的,但由於其中一名草委、後來的民主黨創黨主席李柱銘百般阻撓,草委們希望減少阻力,才採取了折衷的辦法:不寫「行政主導」,但是把「行政主導」的精神貫徹在條文裏面,例如立法會三讀通過法案不能生效,還要行政長官簽署;又如財政方面的提案不能由議員提,而是須由政府提出等等。

既然「行政主導」的精神已經貫徹在《基本法》條文當中,便應是再無爭議,而爭議不斷,連法官、官員的理解都存在誤差,甚至還將「三權分立」寫入教科書,就證明「行政主導」在實踐上並未能深入人心,這與港英時期的「行政主導」相比,便可見一斑。

港英政府時期實行「行政主導」,雖然同樣沒寫入法律條文,但卻從來沒人提出過質疑,也沒人拿「三權分立」出來說事,其原因就在於事實擺在眼前。當時的港督可謂大權獨攬,不僅身兼港英政府的首腦與立法局主席,還對所有的法律草案、議案有最終否決權,絕大部份立法局議員也都由官員或委任人士出任。直至上世紀80年代末期,行政機關還一直牢牢掌握立法的權力。那時的「行政主導」是用事實說話。

三次行政立法之爭

相比之下,回歸後的行政機關,權力明顯受到削弱,不僅徹底喪失對立法機關的主導權,還處處受制於立法機關。23年來的幾次重大政治爭議,最終都演變成行政與立法之爭,甚至觸發嚴重的社會動蕩。

第一次行政與立法之爭是2003年的《基本法》第23條立法,當時政府以為在立法會取得足夠的支持,草案能夠順利通過,不料反對派在社會上大肆抹黑,引發50萬人遊行,再加上自由黨突然「轉軚」反對,殺政府官員一個措手不及。事件過後,首任行政長官董建華以健康問題為由,任期未滿便辭職下台。

第二次行政與立法之爭源自政改。回歸以來,共經歷三次政改,每一次均引發巨大爭議,除了民主黨在2010年政改中投票支持,令之得以通過之外,2005年和2015年的政改,都在反對派捆綁反對下,以失敗告終。其中最後一次政改,更直接引發長達79日的違法「佔中」,打開了暴力亂港的「潘多拉之盒」。

第三次行政與立法之爭則是大家仍記憶猶新的修例風波。去年政府提出的《逃犯條例》修訂,原本只是為了堵塞法律漏洞,令香港不至淪為「逃犯天堂」,但反對派卻利用港人對內地的恐懼,不僅在社會上大打「送中」牌,而且在議會內不斷以暴力手法令有關修例的會議無法進行。事件直接為港人帶來最不堪回首的一段黑暗歲月,大型暴亂無休無止,法治核心價值被砸得粉碎。

縱觀歷次重大事件上的交鋒,行政機關都以慘敗告終。如今,反對派更揚言要發動議會「攬炒」,否決包括財政預算案在內的所有政府法案,更是赤裸裸地與政府對着幹。試問這如何能讓人得出「行政主導」的結論?

司法獨大不受約束

除了反對派企圖通過立法機關奪權,司法機關的自我膨脹和自我賦權也令「行政主導」黯然失色。根據《基本法》的規定,全國人大常委會擁有對該法的解釋權,全國人大常委會只是授權香港法院對特區自治範圍內的條款進行解釋。說白了,香港法院並沒有釋法權,連解釋權也是來自於全國人大常委會。但回歸以來,但凡出現人大釋法,總會引起香港司法界的反彈,聲稱影響香港的「司法獨立」。根據維基解密披露,人大第一次釋法後,終審法院5名常任法官還曾考慮集體辭職抗議,最終因憂慮新委任法官可能缺乏獨立性才未果。

法院自我賦權的例子還不僅於此。去年特區政府為應對持續暴亂,根據《緊急法》制定《禁蒙面法》,但高等法院法官在應反對派入稟時稱,此舉違反《基本法》。對此,全國人大常委會委員譚耀宗明確表示,《緊急法》是在香港回歸前,經全國人大常委會確定符合《基本法》並予以保留的香港原有本地法律之一,高院判詞挑戰了全國人大常委會關於《基本法》的相關決定,亦公然挑戰了全國人大常委會的權威。

多年來,香港司法機關表面上號稱「司法獨立」,實則早已變成「司法獨大」,最近的多宗修例風波案將之暴露得尤為明顯。當反對派投訴個別法官形容一名立場親建制被告「情操高尚」時,終審法院首席法官馬道立迅速暫停該法官審理任何涉及暴亂案件。但有法官將暴徒形容為「有抱負的年輕人」,將他們的惡行說成「理想高尚」,這些法官依然還能審判有關案件;另外,裁判官何俊堯多次以「警員證供不可靠」為由,將暴徒放生,而司法機構在承認收到大量對何俊堯投訴的情況下,依然對他作出調職加薪的安排。

對於種種司法亂象,終審法院前常任法官烈顯倫早前發表題為《是時候緊急改革了》的文章,批評法院持續地讓公共利益屈從於個人權利的主張,令保護大多數人的法律被破壞,形容「法院在過去一年裏幫助創造了導致街頭混亂的社會環境。」然而,對於這位司法界重量級人物的當頭棒喝,香港司法界竟沒有掀起一絲波瀾,法律界立法會議員郭榮鏗更不屑地稱烈顯倫為「不用審案的退休法官」。自大傲慢如斯,這就是香港的司法現況。

落實「行政主導」 「三權分立」不攻自破

回顧香港行政、立法、司法三個機關的發展歷程,本應處於主導位置的行政機關處處受制於立法機關,面對不斷膨脹、猶如獨立王國般的司法機關,行政機關同樣絲毫奈何不得,這確實很難讓人得出「行政主導」的結論。換個角度來看,也正是因為特區政府沒有真正地做到「行政主導」,才會放任這些亂象橫生。

如果在和平時期,行政機關還能扮鴕鳥,對立法、司法的亂象視而不見,換得一時苟安。但如今已處亂世,反對派公然要以「立法主導」壓制「行政主導」,司法機關放縱亂港分子為非作歹,若沒有將立法會選舉押後一年,恐怕矛盾隨時爆發。所以未來這一年,對特區政府至關重要,香港若要撥亂反正,就應從最根本的政治體制開始,如果能真正落實「行政主導」,不僅能夠平亂局,得民心,「三權分立」的迷思自然也不攻自破。

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