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「綠色風暴」席捲中國(2017.10)

發布日期:2017-10-27

☉文/稼韌


與「政治巡視」分量相當的「環保督察」近幾個月震驚官場:這場由高層宣導的新一場問責風暴,正在席捲全國。多種跡象顯示,重塑綠色生態和理念的行動,即生態文明建設,在中央治國理政方略中,被置於更加突出的位置。


今年7月下旬,一場震動官場的問責風暴,從甘肅省祁連山自然保護區刮起。


問責風暴:綠色不搞 烏紗難保


中辦、國辦對當地生態環境問題進行了公開通報,央視新聞聯播用近六分之一的時長規格予以播出。該份通報措辭嚴厲,直指地方存在「落實黨中央決策部署不堅決不徹底」,「在立法層面為破壞生態行為放水」,「不作為、亂作為,監管層層失守」等問題。


截至目前,已有上百人因祁連山生態破壞問題被問責。其中,楊子興、李榮燦、羅笑虎等三名甘肅省(時任)副省級高官,在第一時間被點名問責。


《中國紀檢監察報》的頭版評論稱,祁連山問責在政治上釋放的信號「當量」,可與當年對山西塌方式腐敗和湖南衡陽、四川南充、遼寧「三大賄選案」進行的「改組性質」「責眾式」問責相提並論。


分析人士指出,中央之所以震怒,至少有兩個原因。


原因之一,是祁連山及其承載的生態意義足夠重要。祁連山位於甘肅和青海兩省交界處,孕育、維繫了河西走廊的三大水系,也是絲綢之路的關鍵區段,生態和經濟價值巨大。正因如此,1988年,經國務院批准成立了甘肅祁連山國家級自然保護區。國家《自然保護區管理條例》規定,無論是核心區、緩衝區還是實驗區,都不允許礦產開發,已有的要進行拆除。但在被通報前,甘肅省仍違規在保護區內審批和延續採礦權9宗、探礦權5宗。大規模無序採探礦活動,造成祁連山地表植被破壞、水土流失加劇、地表塌陷等問題嚴重。官媒評論文章認為,此次重拳問責,是以行動宣示中央維護生態環境、建設生態文明的堅定意志,傳遞了重大信號。


原因之二,是折射出的政治生態問題。由於環境破壞嚴重,環保部兩年前即約談並要求當地部門整改,而中央在隨後的督察中發現,祁連山生態破壞問題依然嚴重。衛星遙感監測及央視調查節目的影像數據顯示,「母親河」已經成為「下水道」「垃圾場」。


在中央要求政令暢通的當下,對於督察組不斷回饋、高層多次批示的生態問題,情況始卻終不見明顯改善。對此,中辦和國辦的通報稱,問題的根本原因是地方「思想認識有偏差,不作為、不擔當、不碰硬」,並點名「時任省委和省政府主要負責同志認真反思、汲取教訓」。中共中央機關報《人民日報》也刊文指出,生態環境破壞典型案例的背後,往往都有領導幹部不負責、不作為的問題,「生態環境保護決不能說起來重要、喊起來響亮、做起來掛空擋,誰破壞了生態,就要拿誰是問」。


據知,在中央通報正式發布前,甘肅省已經接到相關文件,並在省級直屬機關內部傳達了有關會議精神。近幾個月來,「祁連山」成為當地政府施政的主要關鍵字。


接到通報之初,甘肅省召開省委常委會,專題審議了《祁連山保護區生態環境問題整改落實方案》。該《方案》規定,整改工作由省委書記和省長掛帥,並成立了7個推進工作組,梳理了八大類31項任務。《方案》還強調了嚴肅問責,執行環境保護「黨政同責、一崗雙責、終身追責」和生態環保「一票否決」制度。


隨後,甘肅省委書記林鐸主持召開省委常委擴大會議,學習《人民日報》評論員文章以及新聞聯播關於祁連山生態環境問題的報道。會議強調,要嚴格履行生態文明建設政治責任,進一步強化政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識,「真正把生態文明建設擺在全域工作的突出位置來抓」。根據甘肅省的整改方案,今年底前將劃定祁連山區域生態保護紅線;2018年底前全面劃定生態保護紅線,保護區內違法違規建設項目得到徹底清理。


此次問責風暴對官場的震撼效果十分顯見。多位地方幹部表示,祁連山事件給眾人敲響了警鐘,吸取教訓並徹底轉變發展理念勢在必行。媒體在一線探訪也發現,當地正積極開展恢復治理工作,重塑轉型發展的信心。


督察風暴:邊督邊改 愈察愈緊


8月15日下午,中央第六環境保護督察組進駐西藏自治區。至此,第四批8個中央環境保護督察組全部進駐,分別負責對吉林、浙江、山東、海南、四川、西藏、青海、新疆(含兵團)開展環境保護督察工作。


在各省區督察工作動員會上,各位中央督察組長明確表示,是次任務將重點瞭解省級黨委政府貫徹落實中央大政方針情況,重點盯住中央高度關注、群眾反應強烈、社會影響惡劣的突出環境問題及其處理情況等。


8個省區黨委主要領導分別進行動員講話,強調要緊密團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍,牢固樹立「四個意識」,踐行新發展理念,切實推進生態文明建設和環境保護工作。


截至9月4日,以上8個督察組均完成了第二階段下沉督察任務。據環保部官網消息,各被督察地方完成查處18000餘件,其中立案處罰5625家,處罰金額超2.8億;立案偵查226件,拘留285人;約談2914人,問責4129人。


在「邊督邊改」的機制要求下,各地黨委、政府已同步厲行整改。例如吉林省針對嚴重污染的伊通河流域開展整治,主河道28個排污口實現封堵、截污;山東省通過「過橋行動」幫助禁養區畜禽養殖場(戶)穩妥實施關停搬遷;浙江省多個地市借勢開展傳統特色產業綜合整治,推動集中、集約發展等。


除了「地毯式」督察外,「點穴式」督導也在進行。環保部近日披露,為認真貫徹《水污染防治行動計劃》工作要求,推動各地按期完成2017年目標任務,將於9月開始,以長江經濟帶為重點,赴遼寧、黑龍江、安徽、江西、湖北、湖南、貴州、雲南、寧夏等9個省(區),開展為期一個月的專項督導工作。


該次督導的主要內容包括重點城市黑臭水體整治、飲用水源規範化建設、沿海港口碼頭污染防治等。專項督導後,對發現的重大問題將按照工作程序統籌實施各項督政措施,必要時納入中央環保督察範疇。


中央層面開啟的這場環保督察風暴源頭,可以追溯至兩年前。2015年7月,中央深改組第十四次會議審議通過《環境保護督察方案(試行)》,明確建立環保督察機制。創建伊始,中央督察便被視為「黨中央、國務院推進生態文明建設和環境保護工作的一項重大制度安排和重要創新舉措」。同期通過的《黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法(試行)》指出,無論黨政領導幹部在位與否,只要損害生態環境,就要終身追責。環保督察結果也要向中組部移交,作為領導幹部考核評價任免的重要依據。這為接下來的「綠色風暴」提供了制度背書。


2016年1月,中央環保督察組首次亮相,首次試點地設在河北。河北省時任黨政「一把」手參加了迎接中央環保督察組的工作動員會,規格之高可見一斑。之後,督察行動多處於保密狀態。據近期媒體揭秘,督察組借鑒了中央巡視組的經驗,給河北上下帶來了巨大震動。經過試點,中央環保督察組工作全面推開。截至今年9月,中央已先後對北京、天津、內蒙古、黑龍江、江蘇等31個省(區、市)開展「央字頭」環保督察。


有評論認為,明確的督察行動指南、自上而下的「黨政同責」督察體系、規範化的督察程序和結果運用,「體現了中央環境保護督察制度的嚴肅性、權威性、整體性、程序性及有效性」。


而督察風暴的關鍵還在於「動真格」。數據顯示,僅在第三批中央環保督察進駐期間,7省(直轄市)就約談6079人,問責4018人,其中黨政領導幹部佔了相當大的比例。


對於督察已經收官的地方而言,環保治理行動並未收官。7月下旬,環保部公布了北京、上海、湖北、廣東、重慶、陝西、甘肅等7省(直轄市)開展環保督察後的整改方案,7省市共計確定375項整改任務。其中,打好大氣、水、土壤環境治理攻堅戰為整改重中之重。


上述地區,是去年第二批開展環境保護督察的對象。從7省市最新拿出的督察整改方案看,全部實行清單制,均有明確路線圖和時間表。然而,在督察風暴的雷霆之下,仍有個別地方心存僥倖,甚至以弄虛作假和消極態度應對。7月底,中央第一環保督察組向天津回饋意見時,就嚴厲指出,「天津市在環保方面存在開會傳達多、研究部署少,一些領導幹部在工作中擔當意識、責任意識欠缺,好人主義盛行」。


此外,督察組還披露,天津靜海區水務局為應付環境保護督察,編造會議紀要和工作台賬,影響十分惡劣。而濱海新區、武清區則在環保治理上「走捷徑」,「做表面文章」。


同時,中央第四環保督察組指出安徽存在陽奉陰違的情況。當地在巢湖領域保護方面,「以保護之名,行開發之實」,違規圍佔2000畝湖面。


從風暴到制度:央地同步 主動保護


既往經驗顯示,在「環保風暴」強力肅清短期問題之後,一些痼疾仍然樹倒根存、擇機反彈。各地秋冬季頻發的霧霾即是最令公眾有感的困擾之一。遍及海陸空的污染既由經年累月而起,全面治理就更需要鐵腕與耐心、長策與短計並舉。


可以看到,在中央舉起問責和督察兩個「大棒」治標的同時,治本的制度措施也已逐步到位。中共十八大以來,中央高層多次提出「不以GDP論英雄」,並分情況給予指導。對於河北省黨政班子,習近平早前就提出,「要給你們去掉緊箍咒,生產總值即便滑到第七、第八位了,但在綠色發展方面搞上去了,在治理大氣污染、解決霧霾方面作出貢獻了,那就可以掛紅花、當英雄。」


又如,對長江經濟帶的發展,習近平要求,當前和今後相當長一個時期,要把修復長江生態環境「擺在壓倒性位置」,共抓大保護,不搞大開發。


在中央的推動下,對於政績考核的剛性標準也在不斷建立完善。2015年9月,生態文明領域改革的頂層設計——《生態文明體制改革總體方案》對社會公布。其中,方案提出的尊重自然、順應自然、保護自然;發展和保護相統一;綠水青山就是金山銀山;自然價值和自然資本;空間均衡和山水林田湖是一個生命共同體等六個重大的理念備受矚目。


中共中央、國務院在同年印發的《關於加快推進生態文明建設的意見》明確規定,建立領導幹部任期生態文明建設責任制。同時提出健全政績考核,把資源消耗、環境損害、生態效益等指標納入經濟社會發展綜合評價體系,大幅增加考核權重。隨後,中組部發布《黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法(試行)》,進一步確定了「黨政同責」的環境損害事件問責原則。


據統計,十八大以來,在生態文明建設領域制定修改的法律多達十幾部。在不同細分領域,也有創建性的措施不斷出台。在水治理方面,今年起,充滿改革創新意味的「河長制」開始全面實施。內地各省級行政區黨政「一把手」都有了一個新頭銜——「總河長」。各級「河長」形成治水「首長責任鏈」,旨在矯正「環保不下河,水利不上岸」的頑症。


在大氣治理方面,環保部今年9月出台的治污攻堅方案中首次提出「量化問責」概念,這也是首次針對京津冀及周邊地區量身定制量化的任務考核。該行動方案將問責事項分為「任務型」和「結果型」,最高可問責到市委書記。


這些行動向外界傳遞了一個清晰信號——環保高壓態勢不容忽視,任何對環保責任的不作為、慢作為和假作為,都將面對問責利劍。地方層面,綠色制度建設也是動作頻仍。例如,山東省9月宣布出台內地首個省級《環境保護約談辦法》。對於環保問題整改不到位、問題久拖不決,將立即啟動問責程序,相關情況和材料適時移交省紀檢監察部門處理。西藏自治區也於近日制定了《關於在幹部選拔任用工作中落實環境保護相關要求的實施辦法(試行)》,將幹部選拔任用與環境保護直接掛鈎。該文件明確提出,要把「善於運用綠色發展理念推動工作的優秀幹部」充實到各級地方領導班子和工作部門,並把環境保護指標作為考核評價幹部的「重要依據」。


在各地的實踐中,一些生態文明「模範生」也已出列。8月上旬出版的《人民日報》、《光明日報》、《經濟日報》等中央媒體,頭版頭條都用大篇幅報道了河北塞罕壩林場的生態保護實踐。據8月28日刊發的新華社電文報道,中共中央總書記習近平近日對河北塞罕壩林場建設者感人事蹟作出重要指示,讚其「是推進生態文明建設的一個生動範例」。習近平以此為例強調,全黨全社會要堅持綠色發展理念,弘揚塞罕壩精神,持之以恆推進生態文明建設,一代接着一代幹,馳而不息,久久為功,努力形成人與自然和諧發展新格局。


學習宣傳河北塞罕壩林場生態文明建設範例座談會同日在京召開。中宣部部長劉奇葆表示,塞罕壩林場建設實踐是習近平總書記關於加強生態文明建設的重要戰略思想的生動體現,對此要深刻領會。


綜上而觀,生態保護從「被動保護」到「主動保護」,從「風暴起」到「制度興」,放映出施政的方向、力道與取態,凸顯了該議題在中國發展藍圖中的重要性。不難預計,未來的政策重心,將進一步向「綠色」傾斜。

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