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中國監察體制改革破冰啟航(2017.12)

發布日期:2017-12-27

☉文/懿芳


國家監察體制改革關係到「完善黨和國家自我監督體系」。官方媒體對於這項難度較大的改革也坦承,「深化國家監察體制改革目前還處於起步階段,試點工作中也存在一些問題和不足」。對於這些問題,必須高度重視,在深化試點、推開改革、完善立法過程中進行更多精細化的研究。



中共十九大後,中央政策議程上的最優先事項已經浮出水面——國家監察體制改革。近日,中共中央辦公廳印發《關於在全國各地推開國家監察體制改革試點方案》。11月4日,十二屆全國人大常委會通過關於在各地推開國家監察體制改革試點工作的決定。幾天後,由全國人大審議的《中華人民共和國監察法(草案)》(以下簡稱「草案」)在官方網站公布,面向社會徵求意見。該草案明確了國家監察工作的一系列重大問題,規定了監察機關的基本定位、監察範圍、監察職責、監察許可權、監察程序等核心內容。


內地知名制度反腐專家認為,監察體制改革的全面推進,「是實現多年沉寂的政治體制改革的破冰之旅」。


「攥起拳頭」破「九龍治水」


在近期的各類政治文獻中,國家監察體制改革被稱為「事關全域的重大政治改革」,其目的是「完善黨和國家自我監督體系」。


中共十九大報告以較長篇幅對「深化國家監察體制改革」提出明確要求。隨後出爐的黨章修正案規定,「黨必須保證國家的立法、司法、行政、監察機關,經濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作。」


據統計,中共中央總書記習近平曾6次主持召開中央政治局會議、中央政治局常委會會議和中央全面深化改革領導小組會議專題研究,審議通過改革和試點方案,明確工作時間表和路線圖。


今年11月6日,中共機關報《人民日報》在頭版刊發萬字通訊,介紹了國家監察體制試點啟動一年以來的成績。在此時間節點披露大量改革細節和內幕,無疑具有樣本示範和再次動員的意義。


內地媒體報道稱,各試點地區是「從關乎黨的事業興衰成敗和國家前途命運的高度」,將改革工作作為重大政治任務謀劃、部署和推進。可以看出,在「頂層設計」的加持下,相關的各項資源,均被優先配置給監察體制改革,為其提供政策創新和制度移植的動力。例如:全國人大常委會迅速通過相關決定,為試點工作提供法治保障;中組部研究提出試點地區監察委員會幹部管理體制和任免審批程序;中央政法委統籌司法執法機關積極配合改革試點;最高人民檢察院做好轉隸人員思想政治工作和線索移交;中央編辦對試點地區涉改單位人員編制機構轉隸進行具體指導等。


中央紀委副書記肖培在近日公開指出,「反腐敗九龍治水不行,必須把拳頭攥起來。」所謂「攥起拳頭」,不僅是改革資源的整合,更是組織和制度的創新。在組織創新方面,即通過國家監察委員會與中央紀委合署辦公,把黨內執紀與國家執法貫通起來,把過去分散的行政監察、預防腐敗及檢察機關反貪、反瀆力量整合起來,形成合力。


從試點模式看,監察委員會與紀委合署辦公後,對黨委全面負責,履行紀檢、監察兩項職責,監察委員會不設黨組,主任、副主任分別由同級紀委書記、副書記兼任,實行一套工作機構、兩個機關名稱。在制度創新方面,制定國家監察法,這是中國的反腐敗國家立法之一。對於監察法草案,《中國紀檢監察報》11月9日刊登題為《監察法解決了什麼問題?》的文章稱,「制定監察法是推進國家治理體系和治理能力現代化的重大舉措,是總結反腐敗鬥爭經驗、鞏固反腐敗成果的制度保障」。主要任務有四項:一是加強黨對反腐敗工作集中統一領導;二是實現監察全覆蓋;三是整合分散的反腐敗力量;四是以法治思維和法治方式反對腐敗。


過去,中國行政監察的對象主要是行政機關及其工作人員,監察範圍過窄。監察委員會的設立和運行,將對所有行使公權力的公職人員進行監察,實現由監督「狹義政府」公職人員到監督「廣義政府」公職人員的轉變,使監督不再有空白地帶。


根據草案,監察機關將對六大類公職人員進行監察,其中包括過去覆蓋不到的監察「盲點」——人大、政協、檢察院、法院人員,以及雖然不在公職隊伍內、但從事政府授權行為的人員和一些企業、事業單位人員等。


從試點效果看,改革後的監察覆蓋群體明顯擴大,近乎翻番。例如,北京市監察對象目前為99.7萬人,較改革前增加78.7萬人;山西省監察對象達到131.5萬人,較改革前增加53萬人;浙江省監察對象達到70.1萬人,較改革前增加31.8萬人。內地學者認為,是次監察改革達成的全覆蓋「前所未有」,體現了近五年來反腐經驗的法治化成果。


「異體監督」時代開啟


近二三十年來,對於中國政治改革突破口的選擇問題,學界及政界大致有過幾種觀點:一是通過創新黨內民主的方式,二是通過創新基層民主的方式,三是通過司法改革,此外還有領導體制改革、政府機構改革、財稅體制改革等路徑選擇。


不過因為種種原因,上述一些方式,並不都適合作為政治體制改革的破題點。與其他領域相比較,反腐敗具有「支持度最廣、口子最小、見效最快」的特點,可以取得事半功倍的效果。就改革時機而言,中共十八大以來持續開展高壓式反腐敗鬥爭,已經取得顯著成果,也為制度構建打下牢固基礎,十九大的召開又進一步凝聚了行動共識。


着眼於「建立黨統一領導下的國家反腐敗工作機構」的監察體制改革,則既涉及權力結構和配置的重構,又不會對政治穩定造成衝擊,成為新時期政治體制改革的行動起點,顯然是經過審慎考慮的。


從「行政監察」到「監察行政」,主語和賓語的倒置,實際代表了「同體監督」轉向「異體監督」的重大改變。這也是監察體制改革在制度層面的「破冰」意義所在。


內地資深制度反腐學者李永忠曾指出,改革權力機構,就是要把權力分成決策權、執行權、監督權,三種權力分別運行。在中國的現實體制下,多黨制和黨內分派都不可行,執政黨要想保持先進性、純潔性並長期執政,唯一的路徑就是黨內分權。但若進行黨內分權設計,改革難度高、風險大,相對而言,還是行政分權更符合漸進改革的思路。監察體制改革,即是中共獨立領導的一項嶄新的權力分配實踐。可以預見,下階段的改革重心,將繼續圍繞監督權的配置展開,既要保障監督權的獨立行使,也要實現對其他權力的制約,同時還要釐清與行政、司法等權力的邊界。


從監察委的許可權和職責看,最新出台的草案對監察委履行的監督、調查、處置3項監察職責進行了具體規定。為履行職責,監察委可以採取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等12項措施。


國家監察體制改革的題中之義,是要根據監督權的行使特點和程序要求設計內部機構,使案管、調查、審理等各環節相互配合、相互制約。從試點情況看,調整機構設置,優化內部監督機制,顯然已被納入改革之列。例如,北京、山西、浙江等地區的執紀監督部門與執紀審查部門均分開設立,並由不同副書記分管。執紀監督部門負責聯繫地區和單位的日常監督、不負責具體案件查辦;執紀審查部門負責對違紀違法行為的初核和立案審查,不固定聯繫某一地區或者部門,一案一指定、一事一授權,充分發揮審理部門審核把關作用。


從不同權力機構間的關係看,在監察體制改革建後,檢察院不再自行負責反貪、瀆職和預防職務犯罪等工作,而是由監察委員會直接負責,這是監察委和檢察院之間既相互銜接、又相互制衡的體現,可以更好地發揮各自優勢並提高工作效率。


在建立健全監察機關與司法執法機關的協調機制方面,已形成了一些地方經驗。例如,山西省建立監察機關與公檢法司各單位工作聯席會議制度,探索實踐檢察機關提前介入;浙江省以反腐敗協調小組名義制定《關於辦理職務犯罪案件中加強協作配合的意見》,形成由監委決定採取留置措施、公安機關具體負責管理的工作機制等。


不過權力制衡與銜接,並不是一條好走的鋼絲繩。在檢察院的反貪、反瀆、職務犯罪偵查等職權重新劃歸後,將給今後的司法改革帶來一定衝擊。舉例而言,內地檢察院在生態環保、食品藥品安全等領域的公益訴訟,是十八大以後司法改革中的戰略舉措之一。支撐公益訴訟的重要武器是檢察院的自偵權,但在該權力被剝離後,改革如何為繼、社會公共利益如何保障,是需要考慮的現實問題。


法學學者指出,內地司法改革本身即有「碎片化」的問題,不同系統的方案缺乏統一設計,加之國家監察體制改革提速而上,意味着不少相關的司法制度都要重新安排。但從另一方面來說,這也是釋放結構性壓力,倒逼健全完善國家法律和權力運行體系的一個機遇。


「修法」與「修憲」路徑之爭


監察體制改革如何做到「於法有據」,從試點時就曾引起學界爭論,形成了「修法」和「修憲」兩種觀點。


監察法草案一出,輿論熱度再起,除了討論其中的條款細則,焦點集中於是否同步修憲等問題。有觀點認為,經由全國人大立法就能滿足監察體制改革的合法性的要求,而無需通過修憲。其依據是憲法中的規定,「全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權」,全國人大行使「制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律」等職權。但增減權力配置的機構載體,改變國家政體——把原有國家機構體系中的「一府兩院」變為「一府兩院一委」,這與現行憲法中規定的國家機構產生了衝突。


以陳光中、秦前紅、童之偉等為代表的內地法學專家主張,理應先修改憲法,在立法程序上憲法修改的通過要先於監察法的通過。在此框架下明確監察委員會的地位、性質與職權,及其與人大和司法機關的關係等。


秦前紅認為,如不修憲,對於監察委員會的存續及其權力行使乃至權力的限制都是不利的。但「大修」傷害憲法權威,「小修」正當性不足,故應採取「中修」的折中方案,盡量減少針對已有條款的刪節、調整,主要增加有關監察機構的正當性及其授權的部份條款。


圍繞國家監察體制改革的法治路徑之爭凸顯了本輪改革中的核心命題之一,即國家監察體制改革的程序約束,其實質是全國人大改革國家監察體制的憲法許可權問題。


「修法論」的隱含前提是,認為全國人大的權力源於人民,其權力範圍不以憲法為限。基於此,並不存在以修法方式設立監察機關是否違憲的問題。「修憲論」的隱含前提是,全國人大及其常委會的立法權源於憲法,受限於憲法,立法權的行使不能導致憲法的實質修訂,否則便與憲法規定不符。


如何處理改革與立法的關係,是一個久已有之的問題。可以說,改革開放以來,中國的立法與改革就是兩個一起驅動的車輪,有時相得益彰,有時形成掣肘。


就政治體制改革而言,其理念和手段相對於法律來說具有前瞻性和創新性,又事關重大。如何妥善處理「破與立」的關係,需要在實踐中不斷探索和總結經驗。總體而言,二者應遵循三個原則:一是以法治凝聚改革共識;二是以法律手段打破固化「平衡」,並保護改革探索;三是用法律固化改革成果,使之制度化和長久化。


國家監察體制改革雖然在初期具有「切口小、見效快」等優勢,但隨着向「深水區」推進,改革面臨的挑戰和矛盾也在增多,其中一些將觸及深層次的權力結構問題。


未來的主要現實問題之一,是國家監察體制改革是否會對人大制度構成根本性影響。監察法草案的第六條規定:國家監察委員會由全國人民代表大會產生,負責全國監察工作。國家監察委主任由全國人大選舉產生,副主任、委員由監察委員會主任提請全國人大常委會任免。國家監察委員對全國人大及其常務委員會負責,並接受監督。


可以看出,監察委員會置於人大制度之下。但依照改革設計,監察機關的監察對象是全覆蓋的,即人大也在監察對象之列。這就產生了「監察全覆蓋」與「監察委員會受人大監督」的邏輯關係難題。有學者提出,監察委可以監督人大的工作人員(如內設的宣傳處、政研室、辦公廳等工作人員),但是否應該、如何監督人大代表,則應另議。


代議政治的基本原則是要確保其自主性與獨立性,免受其他國家機關之干預。監察機關是否可以介入人大的「核心領域」,如何保障「民意代表」的政治權利,還需要在未來做進一步設計,不能與人民主權原則相悖。


除卻上述難點之外,國家監察體制改革還面臨一些操作層面的具體問題,需要今後在實踐中解決。例如,高校、國有企業和農村社區點多面廣,監督力量仍然薄弱;屬地管轄和分級管轄在監督範圍上存在交叉,少數職務違法犯罪案件管轄權尚不明確;一些地區對推進改革的方法論理解不透徹,在監察範圍上過於求全等。


官媒近期的總結文章坦承,「深化國家監察體制改革目前還處於起步階段,試點工作中也存在一些問題和不足」。對於這些問題,必須高度重視,在深化試點、推開改革、完善立法過程中進行更多精細化的研究。


同時,應當繼續堅持民主參與、社會監督的價值取向,使這項政治體制改革的破冰工程順利推進,形成契合法治精神的閉環式監督體系,實現中國本土性資源的現代性轉化。

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