台海兩岸

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就任之前檢視拜登的對台政策(2020.12)

發布日期:2021-01-06

☉文/邵宗海 澳門理工學院名譽教授

美國總統大選雖然在2020年11月3日就告結束,但因為部份州的選票尚沒完全揭曉,加上現任總統特朗普又指選舉有舞弊,讓情勢顯得有點混亂,遂導致拜登到11月7日才宣布勝選。

一、前言

在台灣,蔡英文「總統」在看到大局已定,也就選在拜登宣布勝選的第二天(台北時間),正式祝賀民主黨當選人拜登及其副手賀錦麗。這確是一種禮尚往來,因拜登早在今��1月台灣的大選之後,就立即透過推特祝賀蔡的連任,等到蔡在5月20日就職典禮時,拜登再次轉推蔡英文的推特,恭賀她開啟第二任的任期,並指******灣蓬勃的民主及應對疫情的處理方式是世界的典範,也表示「美國對台灣必須保持強勁、有原則、跨黨派合力的支持」。

但是拜登一旦在2021年1月20日上任之後,到底對台灣的「支持」是否一如他在今年恭賀她開啟第二任的任期時所說的:「美國對台灣必須保持強勁、有原則、跨黨派合力的支持」?這就可能要從他的過去曾說過的話、做過的事、以及他目前的對台立場、可能會任用的官員,加上他對中國大陸的立場以及兩岸政策等這些層面來做綜合的觀察,才能有個全面的輪廓。

二、回顧拜登與台灣較具友誼關係的歷史記錄

根據台北「總統府」新聞稿等公開資料以及台灣中央社透過「整理拜登過去47年從政記錄」的文件閱讀,基本上,可以得悉這位美國下任總統對台灣的基本態度與立場:

在台海兩岸重啟對話部份,拜登表示,台灣2000年大選後民進黨執政,在政治上產生了半世紀以來的巨大改變,北京該採取何種立場應對,顯然面臨困難,但兩岸未能開啟對話的責任在哪一方?他不應下判斷,不過他強調,在解決兩岸關係的歧異上,要獲得台灣人民同意。

在兩岸重互動部份,拜登認為:美國希望兩岸都能清楚了解美方政策及立場,不論是大陸或台灣都不能對美國依據《台灣關係法》處理兩岸關係的承諾與立場,有所誤解,美國的立場,即台灣不能走向獨立而指望美國保護,另一方面中共如果對台動武,任何事都有可能發生。同時拜登建議:大陸經濟力量的壯大,無可避免將加速其軍備現代化,但大陸是否大手筆投入軍備,卻取決於世界如何看待崛起中的中國,因此他在2001年訪台時與陳水扁「總統」都認為,有必要與大陸交往(engage),大陸唯有愈開放,才愈能接受國際秩序規範。

根據「總統府新聞稿」等公開資料,內中有提到拜登曾於2001年8月6日至7日,以參議院外交關係委員會主席身份,率領民主黨籍參議員Paul Sarbanes、共和黨籍參議員Arlen Specter、Fred Thompson等人訪問台灣。並與時任「總統」陳水扁會面。在與陳水扁會晤時,雙方曾談及區域安全、兩岸議題。當陳水扁在會晤中提及「四不一沒有」、「兩岸統合」、「新五不政策」等兩岸關係政策時,拜登的回應有部份比較令人注意的是:他此行帶來美國國會對台堅定支持,及美國在《台灣關係法》下應有立場,但對於台灣前途,拜登則堅決主張要由台灣人民來決定。

不過,拜登是在1973年首度就職成為參議員,為此他曾花了36年的時間在國會生涯,而外交事務是拜登擔任參議員期間重心所在,而且他曾兩度接下參議院外交委員會主席一職,也曾數次接觸台灣議題,他在國會中所持的政治立場大致上可分下列幾點:

1、比較傾向以多邊組織為手段,來達成國際協商目的

根據台北「外交部」的資料:拜登比較傾向以多邊組織為手段,來達成國際協商目的。像他在1997年至1999年之間,曾參與美國參議院共同決議案做連署,支持台灣加入世銀及國際貨幣基金等國際組織,也曾在2001年3月連署參院促請小布殊總統支持台灣成為世衛組織觀察員的聯名函。

2、堅定信守台灣關係法,但堅持反對過度刺激中國

1979年美台斷交,美國國會推動「台灣關係法」以維繫後續美台關係;當時投票贊成通過法案的85名參議員中,拜登就是其中之一。拜登在過去曾多次重申信守台灣關係法。面對複雜的美中台三角關係,拜登相當反對台灣單方面宣布獨立,但也反對中國躁進動武;為了維繫台海和平,拜登非常不贊同美方採取會過度刺激或挑釁北京的作為。他曾引述一位台灣官員說道:「美中關係不好,對兩岸關係、對台灣與中國關係都是壞消息。」

譬如說,1999年時,時任參院外委會主席的赫姆斯(Jesse Helms)曾提出「台灣安全強化法案」(Taiwan Security Enhancement Act),希望進一步強化美國對台軍售,拜登當時就在聽證會中大力提出反對。拜登提出的理由是:就是因為他在乎台灣安全也信守台灣關係法,因此對「台灣安全強化法案」持嚴重保留態度。他說:「通過法案非但無法強化台灣安全,反而等於是在北京面前甩弄紅披風(意指如鬥牛士激怒鬥牛般),要中國向前衝」。拜登同時也表示,單靠武器數量再多都無法確保台灣安全。在他看來,台灣安全是來自其民主治理模式;與中國日益增加的經濟、文化與政治往來;以及美國長年信守台灣問題須和平解決的承諾。

另一例子則是發生在2001年。當時部份美國人士認為,美方應出售先進神盾級 (Aegis)飛彈驅逐艦給台灣,但國會對此意見分歧。拜登當時受訪曾表示,除非美方認為台灣需要神盾系統且進行此軍售對美國有利,那才應該出售,而不應該是為了「給中國一個教訓」。他說:「若我們只是想給他們(中國)點顏色瞧瞧,應該做符合美國利益又能達到此目的的事。」

3、比較遵從戰略模糊政策,不願講明美軍應否出兵

近幾個月來,在台灣海峽中國大陸加大對台灣軍事恫嚇,多位美國學者呼籲美方應摒棄過去40年台海「戰略模糊」政策,應明確宣示中國若「武力犯台」,美軍將出兵協防。儘管拜登近期未對此表態,但過去的他,一直是謹守戰略模糊政策的一員。

2001年時,拜登曾因美國是否有「義務」防衛台灣,杠上時任總統小布殊(George W. Bush)。小布殊當時受訪,被問到若中國武力犯台美方是否有義務防衛台灣時,他表示美方有此義務,且會「竭盡所能」(whatever it took)協助台灣防衛。拜登隨即投書「華盛頓郵報」,批評小布殊打破美國長年戰略模糊政策。他說,在這政策下,「美方保留動用武力防衛台灣的權利,但不說明在何種情況會干預,抑或是不干預台海戰爭」。拜登也指出,美國自廢除1954年與台灣簽署的共同防禦條約後,「就沒有義務防衛台灣」。台灣關係法是明定,美國總統有義務在台灣安全受到威脅時通知國會,而總統與國會應依據憲法程序,決定美方要作出何種適當回應。因此他強調:「依據憲法與台灣關係法條文,美國軍隊是否防衛台灣一事,總統應交由美國人民與國會(決定)。」

同年9月,拜登出席華府「全國記者俱樂部」(National Press Club)活動時也表示,戰略模糊有其必要性。他說,依據台灣關係法,美方支持「一中政策」,但兩岸應透過對話決定雙方如何和平統一。拜登強烈指出,若中國大陸試圖用武力而非對話達成目的,美方會在物資方面透過軍事方法阻止此事發生;但台灣也不應片面宣布獨立,因為美方不會願意為此上戰場。他說,如此一來才不會鼓勵任何一方採取魯莽作為。拜登強調,如同在其他情況下,美國會依據雙方作為與當時情況保留動用軍力的權利。「過去7任總統任內都是這樣處理,未來也該繼續維持。」

4、對台立場雖謹慎低調,但也沒缺席過該表達支持的時刻

面對台灣,拜登雖大多以謹慎低調態度處理,但在該為台灣發聲或向台灣表達支持的重要時刻,他並沒有缺席。譬如說,2005年中國大陸實施「反分裂法」,明定特定情況下得以用「非和平方式」捍衛國家主權和領土完整。拜登隨即與10位跨黨派參議員聯合提出決議案,要求美國總統向中方表達「嚴重關切」,並鼓勵兩岸在平等與沒有前提情況下展開對話。決議案指出,任何以非和平方式並在沒有台灣人民明確同意下,試圖決定台灣未來的行徑,皆會引起美方嚴重關注。「威脅對台灣動武,只會造成台灣與中華人民共和國間緊張情勢升高,阻礙兩國對話,也會破壞區域和平與安全。」

又譬如說,1998年,當時共和黨參議員提出共同決議案,重申美國對台灣關係法承諾,拜登表決時投下贊成票。2001年3月美國有多名參議員聯名致函時任總統小布殊,呼籲他支持台灣成為世界衛生組織(WHO)觀察員,拜登就是其中一員。再值得提醒的是,2001年8月拜登接任參院外委會主席後首次出訪,首站就選在台灣,當時他與陳水扁會面。那是拜登首度訪台,也是美台1979年斷交以來,第2度有參院外委會主席率團造訪台灣。

三、拜登可能起用之官員都曾有「抗中」或「友台」的記錄

拜登內閣人事方面,特別是對外政策的執行者來看,據新聞網站Politico等媒體報道,拜登可望起用多名奧巴馬時代的官員回鍋。譬如說國務卿熱門人選,前副國務卿布林肯(Antony Blinken)可能脫穎而出。至於國家安全顧問,可能由布林肯或前副國安顧問蘇利文出任。而前亞太助卿坎貝爾(Kurt Campbell),可望擔任副國務卿。同時在奧巴馬時代的國防部政策次長佛洛諾依(Michele Flournoy),目前則是防長的大熱門,若她獲得任命,將成為美國史上首位女防長。

這些積極籌備執政的外交團隊成員,其中不少人是出自奧巴馬團隊,他們對兩岸事務非常嫻熟,而台灣對他們應該也並不陌生。國務卿可能人選之一的布林肯曾任副國務卿,2016年蔡英文勝選後,布林肯便在眾議院聽證會上表示,「美國期待與台灣的首位『女總統』和各黨領袖合作,進一步強化美台關係。」事實上,2015年蔡英文競選「總統」期間訪問美國時,曾突破性創下第一位台灣的「總統」候選人進入白宮,也進入國務院,而在國務院與蔡英文會談的人就是布林肯。

至於有望成為副國務卿的坎貝爾(Kurt Campbell)曾任克林頓時期國防部亞太副助理部長、奧巴馬時代國務院亞太助卿,「重返亞太再平衡」便是其精心策劃的外交戰略。坎貝爾相當熟悉兩岸事務,而且是較同情台灣且多次訪問台灣,也是深化美台國防合作的重要推手。他在國防部任內,推動美國出售長程預警雷達給台灣,並對售台潛艦進行可行性評估。1999年自國防部卸任副助理部長時,國防部在頒給他的紀念頌辭中,特別提到坎貝爾「重建美台軍事交流」的貢獻。等到蔡英文2015年美國行赴華府智庫「戰略暨國際研究中心」(CSIS)發表公開演說時,便是由坎貝爾負責主持。坎貝爾在今年10月28日接受英國智庫「政策交流」(Policy Exchange)訪問時曾表示,美國面臨與中國「一段深切的戰略競爭時期」,美國內部必須以團結方式,來消弭外界認為美國勢力正在「猛烈下滑」的印象。

至於佛洛諾伊曾在美國前總統奧巴馬任內擔任國防部政策次長。她也曾在2015年11月帶領「新美國安全中心」(CNAS)代表團訪台,拜會當時「總統」候選人蔡英文,兩人針對台美關係、兩岸情勢及國防安全議題進行深度交流。一般人對佛洛諾伊的深刻認識是她在美國知名雙月刊「外交事務」(Foreign Affairs)6月號曾發表的一篇文章,標題是「如何避免亞洲開戰:美國威懾能力減弱令中國誤判情勢風險升高」,內容提及重建美國在西太平洋軍事能力的重要性。文中指出,由於今日中國自信心和軍事能力愈來愈強,美國威懾勢力則日益削弱,種種因素相加只會帶來危險,造成亞洲爆發戰爭的風險比過去數十年高,且持續升溫中。有鑑於此,佛洛諾伊指出:「如果美軍能發出威嚇,令外界相信他們能在72小時內擊沉所有在南海出沒的中國軍艦、潛艇和商船,可能會讓中國領導人在採取一些行動前三思,例如封鎖或入侵台灣」。

對佛洛諾伊和坎貝爾的評價,可從澳洲中華全球研究中心研究員宋文笛2020年11月9日在「台灣國策研究院」舉行的「美國大選後的國際新局」一場座談會上的表示得以了解,他說:佛洛諾伊和坎貝爾曾在任內推動許多對亞太地區很重要的倡議,包括「空海一體協同作戰」(Air-Sea Battle Concept)、宣示南海情勢涉及美國重要國家利益等,說明拜登時代的對華政策仍將採較為「抗衡」的措施,台灣在這其中仍只是「棋子」的角色。

四、結論

1、拜登有些行動曾凸顯與特朗普的不同,但對台會否不同?

在總統當選人拜登11月7日發表勝選演說後,民主黨團隊已緊鑼密鼓準備交接及執政。當拜登的競選顧問桑德斯(Symone Sanders)被問及,這位總統當選人上任第一天會採取甚麼行動時,他表示,拜登會履行競選時的承諾。

而拜登也的確不斷保證,一上任就會重新加入特朗普2017年決定退出的巴黎氣候協定(Paris Climate Accord)。此外他也表示,會重返特朗普今年退出的世界衛生組織(World Health Organization,WHO)。

這些行動都凸顯了拜登與特朗普間的思考大不同,長久以來,他一直堅信特朗普不信任的國際組織與條約。另一方面,拜登也說,他會撤銷特朗普對一些穆斯林國家的旅遊禁令,並恢復俗稱「追夢人計劃」的「童年抵達者暫緩驅逐辦法」(DACA),讓未成年抵達美國的無證移民(Undocumented Immigrant)繼續留在美國。

這些思維當然是顯示他與特朗普之間的不同,但延伸來說,拜登對台政策做思考,是否也會與特朗普時代所作所為有所不同,則就需要深思。

2、美中關係可能轉緩?或對抗態勢仍將持續?仍須觀察

民進黨政高層曾說,過去四年期間,特朗普政府支持台灣的各項實際行動,是大家有目共睹,台美關係也大幅深化,奠定良好的合作夥伴關係。而放眼未來,雖然從短期來看,民主黨的對外貿易政策尚未完全形成,新政府的人事任命也須待時間完成,但從美國國會部門跨黨派、相關智庫,以及親近拜登的幕僚等支持台灣跡象顯示,台美貿易關係預計也可持續穩健推進。當然,拜登上任後究竟會採取什麼樣的對台政策?拜登執政下,美台關係或許不會像過去4年般充滿了「外交突破」或「美台驚奇」。但美台交往有超過40年穩固根基,加上疫情加深世界各國對中國的敵意與不信任,是有更加突顯台灣的價值與能作出的貢獻。在這背景下,面對未來4年的美台關係,台灣人或許能夠謹慎樂觀看待。

不過,英國媒體也曾關注拜登當選後,接下來在外交政策上走向。像BBC一篇「關注對中政策」立場闡述上,就很確定認為拜登對中國大陸的強硬基調將不會有任何改變,但目前拜登仍未就美對中未來走向提出具體政策,依舊是模糊不明的狀態。儘管特朗普遺留下美中「戰略競爭」格局短期內不會改變,但拜登已強調,願意在符合美國利益的領域與中國合作,包括公共衛生、氣候變遷、核子擴散等,打開合作之窗,可望為美中關係良性發展創造良好機會。其中BBC有分析拜登當選後的立場:即在美國對中外交政策上,拜登雖認同大陸應對不公平貿易和環境政策負責,但要如何因應的具體作法則較為模糊,而且拜登也不認同現任總統特朗普對大陸的課稅政策。這些想法也表示美中關係可望轉緩。

但台北可能有不同看法,對於美中貿易議題,台北「外交部」有指出:拜登在去年12月民主黨總統初選辯論中指出,中國正剽竊美國的知識產權、違反「世界貿易組織」規範,若美國不制定規範將由中國制定,所以美國須與國際社會合作對抗中國。由此可見,當拜登強調將遵循規則的多邊體系,看起來目前美中對抗的態勢仍將持續。

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