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廓清籠罩香港憲制的迷霧(2018.2)

發布日期:2018-02-23

☉文/柳蘇

香港某些「法律精英」和反對派為了將「一地兩檢」問題政治化不斷製造法律迷霧,並以此無端指責全國人大常委會決定,本質上是不願意接受憲法和香港《基本法》確立的香港特區憲制秩序。特區政府和中央官員戳穿反對派妖魔化人大決定的謬論,可謂激濁揚清、撥亂反正、正本清源。

全國人大常委會於20171227日全票表決通過決定,批准「一地兩檢」合作安排,明確合作安排符合憲法和基本法,香港特區應立法保障其得以實施。全國人大常委會副秘書長李飛強調:「必須明確,全國人大常委會對實施香港《基本法》、處理重大法律問題所作出的決定,也就是大家通常所說的:一言九鼎。」

1、「法律精英」和反對派攻擊人大決定

香港某些「法律精英」和反對派攻擊人大常委會的決定。李柱銘攻擊人大常委會「以母法取締基本國策」,公民黨主席梁家傑攻擊人大常委會決定是「指鹿為馬」,陳文敏攻擊李飛「一言九鼎」的說法乃「中國法治不成熟的看法」,身兼「一地兩檢」關注組召集人的陳淑莊誣蔑人大「一言九鼎」的決定是「一言喪港」,公民黨吳靄儀攻擊「一言九鼎」替代法治是法庭被削權。

大律師公會在人大決定公布翌日深夜發表措辭極為強硬和荒謬的聲明,聲稱人大常委會未能就「一地兩檢」的合作安排提出任何基礎及理據,但同時指令特區政府「應當」立法保障合作安排得以落實,「對此表示震驚」,認為此舉等同指「但凡全國人大常委會所說符合的便是符合」,形容是回歸後在香港特區落實執行《基本法》的最大倒退。聲明又指,此舉無可避免地削減本地及國際間對特區奉行「一國兩制」及法治的決心,因為特區政府、國務院及人大常委會相互「配合」下而作出的決定,侵害了《基本法》的完整。

在「法律精英」和反對派的壓力下,原來不準備表態的大律師公會發表的聲明,其實就是李柱銘、陳文敏、梁家傑等人的觀點,其要害是不承認香港回歸和國家主權。聲明用上「閹割」、「前所未有大倒退」等極端且具政治偏向性的詞語抹黑人大的決定,完全不像是嚴肅的法律觀點闡釋,更像是一份偏頗政治立場的宣言,這種極其荒謬的政治偏見,只會自損大律師公會的公信力。

大律師公會聲明發表後,公民黨創黨成員、名譽資深大律師陳文敏接連出席兩電台節目,對人大決定表示「失望」,指決定欠法律基礎,當人大常委說不通有何法律理據時,李飛即以「一言九鼎」回應,意即「我話事」。身兼大律師公會前主席的資深大律師石永泰及公民黨立法會議員陳淑莊出席同一電台節目,石永泰聲稱是次決定「不能提供」一個立法憲制基礎。陳淑莊則聲言,香港一次又一次「司法倒退」,市民不希望再看到全國人大常委會釋法的情況,並揚言若全國人大常委會釋法「干預」香港現行法律,是嚴重「違反『一國兩制』」。陳淑莊還聲稱,大律師公會已清晰說明人大決定的做法欠缺法律理據,是最有力的法律專業意見,她攻擊特區政府卻當公會及憲法專家透明,冥頑不靈,攻擊特首林鄭月娥為求完成政治任務,不惜犧牲「一國兩制」,盲撐中央,絕對是香港之恥。

2、迷霧一時有如黑雲壓城

石永泰接受《明報》專訪時又聲稱,人大常委會決定欠缺《基本法》法理基礎,「在本港憲制秩序下,沒有空間容許這個(人大)決定」,「是無一個原則叫『人大說了算』這5 個字,或者『一言九鼎』這4 個字。」對於有人認為挑戰人大的決定「難過登天」,石永泰說:「這倒未必的。人大常委會如果是釋法,當然香港法院就唯有根據釋法去做,但是次不是任何釋法,我看不到為何香港法院不可以話你做的事是沒有憲制授權。」

反對派喉舌《蘋果日報》1230日的社評聲稱:「大律師公會的聲明,駁斥了全國人大常委會決定的法理荒謬,有助市民和國際社會看清楚中共『朕即是法』的心態和玩弄以法治港的無恥。」「對今日香港而言,如果聽任中共肆無忌憚地釋法、立法,聽任中共在香港推行社會主義改造,聽任中共權貴掠奪香港的政治經濟利益,不要說對不起下一代,恐怕我們這一代就要身受其害。」

大律師公會挑戰香港特區的新憲制早有前科。2002129日,以公民黨前身四十五條關注組為重要成員的大律師公會,當時由公民黨現任主席梁家傑擔任主席,竟然拋出要求特區政府「尊重在正當政治過程中推動分裂的正當性」、「民族自決」、「高度自決」論,公然主張搞「港獨」分裂國家,挑戰香港特區的新憲制。

此次大律師公會再次發表挑戰香港特區的新憲制的聲明,一時間,某些「法律精英」和反對派對人大常委會決定的妖魔化言論甚囂塵上,籠罩在憲制秩序上的迷霧有如黑雲壓城。

3、特區政府發表聲明以正視聽

20171229日,針對香港大律師公會及某些「法律精英」對人大常委會決定的妖魔化,特區政府發表聲明以正視聽,強調人大決定本身以及國務院港澳辦主任張曉明早前所作的說明,均有解述決定的法理基礎,全國人大常委會副秘書長、香港基本法委員會主任李飛在第一時間亦有解讀。聲明認為法律專家對同一問題有不同看法可以理解,但不代表人大決定沒有法律基礎。強調人大決定是完全依據國家憲法及相關程序而作出的決定,具有法律效力,並非有意見指決定只為行政決定,亦不是「某人說了算」的情況,更遑論是「人治」或落實《基本法》的倒退。特區政府表示,在每一個制度下必會亦必須有一個最高、最終權力機關,在「一國兩制」下,香港特區依據基本法享有高度自治,但亦必須尊重國家憲法和全國人大常委會在國家憲制中的地位和權力。

同日,大律師公會前主席、行政會議成員湯家驊出席電台節目時說,大律師公會批評「人大常委會說了算」,是不公平及不尊重的說法,因為由全國人大常委會作出決定,屬於國家憲制秩序下的程序,港人不能因有不同意見或不同意內地政治架構,就說程序不存在。他續指,全國人大常委會在「一國兩制」下具有憲制地位,大家應該尊重,如果不尊重,就等於不尊重「一國兩制」,不認同國家的權力架構是非常危險的事。

行政長官林鄭月娥1231日在會見傳媒的談話中不點名批評大律師公會和某些「法律精英」,林鄭月娥指出:「人大決定被部份法律界人士形容為『說了算』或人治,我認為亦都是不正確,而且甚至,如果你問我,有點是我們香港部份法律界人士一貫以來那種精英心態,或者是雙重標準,即是,在香港的法律制度下的東西是至高無上的,在內地一個這麼大的國家,十三億人口的國家內的法律制度,他們認為是不對的,我覺得這種心態很不利於香港在『一國兩制』之下保持我們自己的高度自治,亦不符合在『一國兩制』下需要先以認同『一國』的基礎來保障我們的『兩制』可以繼續發揮它的功能。」

林鄭月娥110出席行會會議前,再次反駁部份法律界人士對「一地兩檢」安排的質疑,重申人大常委會的決定有充分憲制及法理基礎,強調中央是經深思熟慮及嚴謹的法律程序來完成「第二步」;她同時不點名批評大律師公會指「一地兩檢」是「閹割」香港法律制度,認為是不文雅的說法。

特區政府發表的聲明以正視聽,大律師公會和某些「法律精英」對人大決定混淆視聽的說法被一一揭穿。

4、林鄭提憲制新秩序一針見血

林鄭月娥111到立法會出席新一年的第一次答問大會,在回應反對派議員對「一地兩檢」法理依據提出種種質疑的時候,林鄭月娥直斥反對派言論「全部都是非理性,亦與事實不符」。對於出現這種言論的根源,她說:「我想來想去都只是想到一個原因,就是有部份人士,儘管經過了回歸二十周年,對於這個憲制秩序並不掌握,甚至並不接受。所以他們只是以自己的方法看香港特別行政區在憲法及《基本法》下的新秩序。」

林鄭提出憲制秩序問題所觸及的,並不僅僅是「一地兩檢」的法理依據,而是回歸以來特區一切政治爭拗的源頭和核心所在。

香港回歸之前,《英皇制誥》和《皇室訓令》被視為是香港的憲制性法律文件,香港基本的政治架構和制度就是由這兩個憲制性法律文件所奠定。1843456日,維多利亞女皇相繼頒發了《英皇制誥》與《皇室訓令》兩份詔書,把近乎封建皇帝才擁有的絕對權力授予香港總督,所有文武官員和香港居民必須服從港督。在《英皇制誥》的尾段,倫敦政府以英女皇的名義,寫下清晰的終極一句:「我在這裡保留我、我的子嗣及繼承人的全面權力及權威,在我們覺得有需要時,可以隨時褫奪、改變或修改制誥。」骨子裡頭盡是專橫、冷酷、無情。

在香港回歸前,反對派那些所謂資深大狀,對殖民獨裁統治頂禮膜拜、俯首貼耳、畢恭畢敬,甚至在回歸前後聲稱「甘做殖民主義走狗」、「寧願香港再做300年殖民地」,一副奴顏媚骨,但卻對回歸後全國人大及其常委會的憲制地位恨之入骨,反對派所謂資深大狀的殖民奴才面目令市民鄙視。

香港回歸中國,既是一個政權轉移的過程,也是香港憲制秩序重新塑造和形成的過程。香港特別行政區「一國兩制」實踐所要遵循的基本法律依據就是國家憲法和《基本法》,它們共同構成香港特別行政區的憲制基礎。但是,香港回歸以來,反對派拒不認同和接納新憲制秩序,他們把中央一切按照憲制秩序執行的權責扭曲為「干預」。他們把舊殖民政府留下的「普通法」奉為圭臬,企圖用舊秩序來排拒新秩序,林鄭月娥提憲制新秩序,可謂「一針見血」。

5、豈可割裂國家憲法與基本法的關係

終審法院首席法官馬道立18日在法律年度開啟典禮致辭時,強調《基本法》明文訂明香港實施普通法,當中一些條文不論直接或間接地,「都顯然只是與普通法制度有關」,強調此制度是確保香港成功得以持續的關鍵。

同一日,全國人大常委會委員范徐麗泰在電台節目被問及「一地兩檢」的法律爭議,她指出《基本法》源於中國憲法,法律地位高於香港所有普通法。全國人大常委會的決定已清楚說明《基本法》第18條不適用的原因,但香港大律師公會對全國性法律的理解認識不足,只是用普通法的角度解讀《基本法》,因此得到「一地兩檢」安排不符合《基本法》的錯誤結論。基本法委員會副主任梁愛詩早前接受訪問時亦提到,《基本法》是由全國人民代表大會按中國法律通過,故不可完全以普通法解釋。

范徐麗泰、梁愛詩與馬道立不同的觀點相對照,孰是孰非一目了然。馬道立觀點值得商榷之處,從公民黨主席梁家傑對他觀點的「演繹」就可以看出其謬所在,梁家傑說:「馬道立指出《基本法》的條文只是與普通法制度有關,明顯是衝着梁愛詩、譚惠珠、梁美芬、中聯辦主任王志民等替『一地兩檢』護航而發表『憲法係阿媽,《基本法》只係阿媽個仔』等言論而來,糾正中國憲法大於《基本法》的歪理:馬道立係要以正視聽,一錘定音,指出《基本法》並非受制於中國憲法。」

中國憲法是母法,《基本法》是子法,子法依據母法制定,政治權威和法律效應來自母法,不可能有獨立於憲法的來源。正所謂:「參天之木,必有其根;懷山之水,必有其源。」馬道立稱《基本法》只是與普通法制度有關。這是割裂中國憲法與《基本法》的關係,甚至使兩者分庭抗禮,本質是割裂了香港與國家的關係。

梁家傑所謂「糾正中國憲法大於《基本法》的歪理」,才是不折不扣的歪理,他妄稱有人「係要以正視聽,一錘定音」,完全是胡說八道,信口雌黃。只有人大常委會決定才是「一錘定音」,任何人豈可凌駕於人大之上?這顯示某些所謂「法律精英」不熟悉中國憲法,又不認真研究人大常委會對「一地兩檢」安排的法律解釋,便發表違反常識、違反憲制的所謂法律意見。正如林鄭月娥批評,「部份法律界人士」有精英心態、雙重標準,不利「一國兩制」下保持高度自治。

國家主席習近平出席慶祝香港回歸祖國20周年大會暨香港特別行政區第五屆政府就職典禮時發表重要講話,指出回歸完成了香港憲制秩序的巨大轉變,《中華人民共和國憲法》和《香港特別行政區基本法》共同構成香港特別行政區的憲制基礎。習主席又強調,要加強香港社會特別是公職人員和青少年的憲法和《基本法》宣傳教育,並指出這是推進全面依法治國和維護香港法治的應有之義,也是香港社會的共同責任。終審法院首席法官馬道立當時也在場,難道是「言者諄諄,聽者藐藐」?

《基本法》作為香港特區的憲制性法律,在引入香港法律體系之後,成為本地最高法律,因此必然會給原有普通法帶來改變。必須指出,某些「法律精英」將《基本法》放在「內地法律制度與香港普通法制度」的對立框架中來理解,本身就是錯誤的。《基本法》是一部人大立法,但不完全是一部「內地」法,否則何來「一國兩制」的創造性?作為一部按照國家憲法制定的、規定香港特別行政區制度的憲制性法律,《基本法》的屬性是複雜的、新穎的。因此,放大兩地之間的法律差異,並以此論證普通法傳統對《基本法》的消極抵觸,恐怕是一葉障目,不見泰山。

全國人大常委會在解釋《基本法》和作出決定的時候,會考慮香港實行普通法的實際情況,但是其理論和邏輯一定要首先符合中國憲法解釋的理論和制度,這是國家恢復對香港行使主權、香港重新納入國家治理體系所必然要求的。

6、中央官員廓清籠罩香港憲制的迷霧

112日,全國人大常委會副秘書長、港澳基本法委員會主任李飛在澳門發表了題為《全國人民代表大會制度與特別行政區》的講話。講話內容不僅對「一地兩檢」等熱點議題具有針對性,對認清和釐定特區未來政制和政治走向,廓清籠罩在香港憲制的迷霧更具有重要的指引作用。

李飛指出,人大作為國家根本政治制度,毫無疑問應當在全國範圍內普遍適用,港澳兩個特區也不應例外,認為人大制度不適用於特區的想法是錯誤的。要堅決維護國家的憲制秩序和中央對港的全面管治權。中央權力無論是用過的或未用過的、是直接行使或是間接行使的,都是國家最高權力機關確定的憲制秩序的重要內容,必須認真對待。眼前「一地兩檢」的決定就是人大常委會行使憲法權力的生動例子。如果確實是對「一國兩制」、特區發展和國家整體有好處的,即使過去沒有預料到、沒有判斷過,今日就可以由全國最高權力機關依照其地位來作出決定。李飛最後還補充了非常重要的一點,就是今後隨着國家發展,還會有很多新事物出現,除非過去預料到或法律明確規定的,否則都需要最高權力機關按照憲法原則處理,作出有關法律規定或決定。

回歸逾二十載,特區多少政治爭拗風雨和折騰,根源都在於「憲制秩序」四字上。李飛的講話對何謂憲制秩序、何謂合憲合法,以至戳穿反對派妖魔化人大決定的謬論,可謂激濁揚清、撥亂反正、正本清源。

113日,全國人大常委會港澳基本法委員會副主任張榮順在深圳出席全國港澳研究會學術年會時也表示,「一地兩檢」合作安排屬於中央處理涉及香港事務的「國家行為」,而根據《基本法》第19條,香港法院對國家行為無管轄權,「不得質疑中央依法處理涉港事務的行為的合法性」。他指出香港社會有些人為了將「一地兩檢」問題政治化而不斷製造法律迷霧,並以此無端指責全國人大常委會決定、指責香港特區政府,本質上是不願意接受憲法和香港《基本法》確立的香港特區憲制秩序。

的確,香港回歸後,憲法和《基本法》共同構成特區的憲制基礎。由於憲制基礎的改變,香港原有憲制秩序隨之發生重大改變,被保留下來的香港原有法律和普通法,必須在以憲法和《基本法》為共同憲制基礎的前提下作出調整,形成符合「一國兩制」要求的新的憲制秩序。

位居高位的香港公職人員只認識《基本法》和普通法,不認識憲法,就難以把握「一國兩制」和《基本法》的精髓,就難以真正樹立「一國」意識和國家共同體的責任感。應該在國家憲法框架下理解把握《基本法》和普通法的關係,深刻認識國家憲法對維護「一國兩制」的根本法制保障作用,才能完整準確理解「一國兩制」的真諦,才能全面準確貫徹實施《基本法》,才能避免在憲制秩序上誤己誤人。寫於2018115

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