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「一地兩檢」考驗的是智慧(2018.2)

發布日期:2018-02-23

☉文/蕭史

香港要融入國家發展大局,和內地開展互利合作,首先需要解決和內地基礎設施互聯互通的問題,高鐵的聯通更堪稱重中之重。國家已經處於高鐵時代,重點打造的高鐵一小時、三小時生活圈和經濟圈,已成為現實,如果香港沒有高鐵,就無法搭上國家的高鐵列車,而若不實行「一地兩檢」,高鐵也就失去了意義。

當老一輩中國領導人創造性提出用「一國兩制」科學構想解決香港問題時,人們很難想像在香港回歸已逾20年的今天,諸如「一地兩檢」的議題會再次攪動香江的一汪清水。

全國人大常委會於2017年底全票通過了關於批准《內地與香港特別行政區關於在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施「一地兩檢」的合作安排》的決定(下簡稱《合作安排》),標誌着高鐵「一地兩檢」終於走完「第二步」,但卻引起香港各界喋喋不休的爭論。「一地兩檢」議題對香港社會而言,考驗的是智慧,拷問的是人心。

用發展的眼光看法治

解決高鐵「一地兩檢」的「三步走」方案由香港特區政府主動提出,即第一步由特區與內地就口岸區的設立、「內地口岸區」的範圍及管轄權、旅客監管、協調應急機制等事宜達成合作安排,第二步交由全國人大常委會作出批准及確認,第三步經特區立法通過後實施。

高鐵「一地兩檢」的本質雖只是一項技術性安排,但因涉及「一國兩制」方針下的法律主導權問題而成為兩地法律界共同關注的議題。香港大律師公會在全國人大常委會確認《合作安排》的次日發表聲明,其中「嚴重衝擊『一國兩制』的實施及法治精神」「已不能彌補地侵害了《基本法》的完整」等措辭更是「一石激起千層浪」。

香港各政治派別就此再度展開辯論,內地港澳問題學者亦接連發聲,使得本不複雜的「一地兩檢」議題被上升到關乎「法治」,這一香港社會核心價值的高度。在「泛政治化」已制約香港發展多年後的今天,社會又呈現出「泛法律化」的傾向。隨着香港大律師公會等自詡獨立、客觀、公正的機構越來越深地捲入「政治漩渦」,司法覆核越來越多地成為泛民和本土派表達政治訴求的工具,香港市民應該注意,「政治事件法律化」正成為影響香港司法獨立和法治精神的「灰犀牛」。

大律師公會之所以長期以來得到港人尊敬,最主要原因是其能保持政治中立性。其現任主席、資深大律師林定國日前表示,「我們不單須力拒政治滲進司法程式,亦須保證大律師公會不受政治左右」,並通過舉例批評建制派和泛民派,對雙方「各打五十大板」來證明其自身的公平性。但公會似乎忽視了一點,即是否存在「燈下黑」—— 公會如何防止自身的政治傾向影響香港法治。

大律師公會在聲明中列舉基本法若干條款,對人大常委會決定和港澳辦主任張曉明的說明進行反駁,這與部份理性人士質疑「一地兩檢」在基本法中沒有明確條文依據的邏輯一致,即基本法中沒有明確條款可作為「一地兩檢」的直接合法依據,但卻有若干條款可作為挑戰其合法性的依據。

客觀而言,「一地兩檢」的字樣當然不可能存在於基本法的具體條款中,香港社會應該理解的是,法律的制定較社會發展進步的滯後性是普遍現象和大概率事件,法律的完善往往需要在實踐中不斷試錯、糾偏和發展。內地和香港各界人士在基本法起草階段付出了大量心血,可謂凝聚了當時兩地立法的最高智慧,但苛求其能預見20多年後諸如「一地兩檢」等具體議題,仍是不可能也不現實的。

實際上,全國人大常委會作為國家最高權力機關的常設機構,由其批准《合作安排》的結果本身就可作為「一地兩檢」的憲制性法律基礎。基本法第二條、第七條、第二十二條第四款、第一百五十四條第二款、第一百一十八條等具體條款亦可為「一地兩檢」提供參考依據。

正如林定國所說,直至今時今日,沒有人能夠提出任何實質證據,證明香港的司法獨立在任何案件中受到侵蝕。用發展的眼光看香港法治,「一地兩檢」不僅不會損害憲法、基本法組成的憲制秩序和特區長期保持的法治精神,還可作為「一國兩制」理論創新的積極嘗試。「一地兩檢」能否如期完成「第三步」本地立法,高鐵香港段能否在今年第三季度順利通車,將考驗立法會議員們的智慧。

用實際效果來保民生

從中央和特區政府商討「一地兩檢」方案的出發點來看,實用性和高效性應是核心因素。全國港澳研究會副會長郭萬達對筆者表示,香港要融入國家發展大局,和內地開展互利合作,首先需要解決和內地基礎設施互聯互通的問題,高鐵的聯通更堪稱重中之重。國家已經處於高鐵時代,重點打造的高鐵一小時、三小時生活圈和經濟圈,已成為現實,如果香港沒有高鐵,就無法搭上國家的高鐵列車,而若不實行「一地兩檢」,高鐵也就失去了意義。

香港經濟發展態勢雖表現出向好趨勢,但新增長點仍未形成。向內地方向看,融入國家高鐵網絡後,香港對內地的經濟輻射半徑便可進一步延伸,從而通過觸及內地更多省、市、自治區的市場來激發香港社會的生產力。向海外方向看,在競爭日趨激烈的當下,香港作為國際金融、貿易、航運三大中心的地位和在「一帶一路」建設中的樞紐作用都需要更便捷的交通網絡來支撐。香港雖無需也無法複製成為「火車拉來的城市」,但在高鐵使生產要素加速流動的情況下,潛在的新增長點將可能加速激發。

香港面臨嚴峻的青年、就業、住房、養老等社會民生問題,通過高鐵聯通內地或可提供重要解決方案。中央部委及部份地方政府正加速出台針對香港青年「北上」發展的有效政策和福利措施,高鐵香港段開通後,港人大可放眼內地尋找機遇。如此,則困擾香港社會多年的民生問題亦可得到有效緩解。

放眼世界,「一地兩檢」在英國和法國、美國和加拿大之間的應用已為內地和香港提供了可行性範例。英法作為曾有百年戰爭史、且應用不同法律體系的兩個主權國家,尚可通過「桑加特協議」等文件實現「一地兩檢」,真正發揮「歐洲之星」高鐵快速便利、運載量大的優勢。「一地兩檢」是中央和特區共同探討產生的最佳方案,港人應該思索,「一國」尚可「兩制」,為何「一地」卻不能「兩檢」。

中央能夠在2007年香港回歸10周年之際開放深圳灣口岸給香港有關人員到內地執行香港的法律,體現的不僅是彼時兩地積極、良性的互動,更是兩地法律界人士的創造性思維和決策者的開放性胸襟。為什麼「一地兩檢」10年前在深圳灣做得到且做得好,如今在西九龍卻如此難產?這才是兩地市民和專業人士應該反思的問題。

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