神州動態

首頁 > 最新文章 > 神州動態

中國步入超級城市群時代(2018.2)

發布日期:2018-02-23

☉文/李浩然博士 MH.

國家已經步入超級城市群的時代,除了粵港澳大灣區、京津冀協同發展和長三角經濟帶這三個世界級城市群的計劃之外,成渝、長江中游、中原、北部灣、哈長等國家級城市群的規劃也已經陸續完成。其中,粵港澳大灣區特別需要面對「一國兩制三區」的獨特挑戰。超級城市群的時代正從兩個層面結合發展:對內,以城市群帶動城鎮化協調發展。對外,強化經濟活力參與國際競爭。

城市群,或稱大都市圈的概念,最早由法國地理學家戈特曼(Jean Gottmann),根據對美國東北海岸地區的實地考察,於1957年首次提出。主要是指以大城市為核心,周邊城市共同參與分工、合作,形成一體化的圈域經濟現象。區域內城市高度密集,人口規模巨大,城市間具有建立在分工明確、各具特色、優勢互補基礎上的緊密經濟聯繫,經濟活動活躍。由此可見,地理關係只是一個基礎條件。形成城市群最重要的,是城市間的關聯。當中,人員的流動和自由往還,是締造這些融合的核心。

近來我們經常討論粵港澳大灣區,旨在推動區內十一座城市的進一步融合和日後的協同發展。然而,這只是國家推進以城市群為發展主體的其中一個重要計劃。除了粵港澳大灣區、京津冀協同發展和長三角經濟帶這三個世界級城市群的計劃之外,國務院還已經批覆了成渝城市群(成都、重慶)、長江中游城市群(武漢、長沙、南昌、合肥)、中原城市群(以發展鄭州為國家中心城市拉動發展)、北部灣城市群(以南寧為核心,覆蓋廣西、海南和粵西,主要面向東盟)、哈長城市群(哈爾濱、長春,覆蓋黑龍江和吉林兩省,主要面向東北亞區域)等國家級城市群。至2017年底,各城市群的規劃也已經陸續完成,上報中央。

城市群發展的意念

十九大報告已經提出,要以城市群為主體,構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局,加快農業轉移人口市民化。可見,城市群建設理念的提出,旨在解決我國不平衡、不充分的發展問題,有利於以中心城市的核心能力,通過加強中小城市與中心城市的互聯互通,幅射促進區域平衡、城鄉平衡,補齊中小城市和小城鎮發展不充分的缺陷。

事實上,近十年來我國城市群的總數,已經超過三十個,形成了以城市群為主體引領城鎮化的發展趨勢。過去五年,全國城鎮化率年均提高1.2%。過去一年,以人口政策為核心的城鎮化工作也有序開展,農業轉移人口市民化穩步推進,戶籍制度改革、居住證制度全面落實。不少二線城市,例如武漢、成都、鄭州和西安等,均紛紛推出吸引大學畢業生落戶的政策。

適當結合自然地理條件推動空間聚集、高鐵網絡的發展、大規模農業人口轉移等因素,都為城市群的發展創造有利條件。然而,在這個過程當中,仍然有一些非常嚴峻的挑戰。當中包括三四線城市發展水平滯後、城市間的發展缺乏協調、城鎮的個性化和錯位發展不足、城市生態環境問題嚴重、農業轉移人口市民化政策尚未完全確定等等。因此,發展城市群為主體的城鎮化下一步的重點,除了是周邊城市與中心城市基礎設施互通,以及社會功能共享之外,還需要提高整體發展品質,形成人員的自由流通流動。一個重要的例子,是各地基本公共服務進一步同等化向常住人口覆蓋,讓農民工和隨遷子女,能夠劃一享受到公辦學校教育、職業培訓和醫療保障等的覆蓋。

從大城市到城市群

國家對城市群的發展,除了上述的意念,很多國家的經驗表明,還往往有助解決大城市病。英國、日本、法國、南韓等發達國家,都有意識地構建首都的大都市圈,以緩解首都功能過於集中的狀態。

英國自二十世紀初開始,為倫敦展開了世界上第一個「田園城市」(Garden city)計劃。在1903年,英國在倫敦以北56公里的郊區,建設起第一個田園式衛星城市萊奇沃斯(Letchworth),並於1920年在距離倫敦35公里的地方建設了第二座衛星城市威爾溫(Wilmington)田園城,這對世界各地的新城市群運動產生了很大的影響。

倫敦之所以要推行城市群計劃,正是由於一系列的大城市病:日益嚴重的環境污染、人口膨脹、失業貧困等問題。1937年,英國進一步委任巴羅爵士成立專門委員會,研究解決倫敦的問題。三年後,委員會提交了《皇家委員會關於工業人口分布的報告》(或稱《巴羅報告》)。報告指出倫敦地區工業與人口的不斷集中,是由於具有活力的工業所引起的吸引作用,並提出疏散倫敦中心地區工業和人口的建議。事實上,這個原則到今天,也是城市群發展是否能夠成功的核心要素。

根據報告,規劃在距離倫敦中心半徑約為48公里的範圍內,從內到外劃分為四層地域圈,包括內圈、近郊圈、綠化帶圈和外圈。1944年,英國提出了「大倫敦規劃」,兩年後,國會又通過了《新城法》。根據這一政策,英國在全國建設32座新城市(英格蘭28座、北愛爾蘭4座),作為緩解倫敦職能的迷你城市,幫助倫敦減低職能過度集中的壓力。整項計劃分為兩期,第一期由1946年至1950年、第二期由1960年代中期至1980年代。迷你城市盡量實現本地生活和工作自給自足的平衡狀態。

英國最早提出了田園城市的概念,而日本則是最早提出建設城市圈概念的國家,並對城市圈進行統一規劃和跨區域管理。

至上世紀50年代,隨着戰後的迅速發展,東京已然成為日本聚集政治、經濟、文化的超級大城市。可是,一系列的城市問題也同時出現。1958年,日本政府首次推出「首都圈整備規劃」,計劃在東京半徑30公里外,建設五至十公里寬的綠化帶,把中心城區和新住宅區隔開,並由政府牽頭,重新規劃建設大量的住宅。這個項目又先後於1958年、1968年、1976年、1986年和1999年進行了五次規劃。

日本還提出了三大都市圈的概念,包括「名古屋圈」(包括愛知縣、岐阜縣、三重縣等)、「關西圈」(包括京都府、大阪府、兵庫縣、奈良縣等),以及「東京首都圈」。針對「東京首都圈」的發展,日本政府還特別制定了《第三次國家綜合開發規劃》和《第四次國家綜合開發規劃》,推動政府機關和辦公設施搬遷到距離東京30公里的郊區。

三大世界級城市群的崛起

至於我們的三大世界級城市群發展,也有其獨特之處,更帶有實現區域經濟一體化,借助城市合作和協同發展促進國家融入全球競爭的重任。

粵港澳大灣區的發展模式,是由幾個主要城市融合而成,並帶動周邊的地區發展起來。形態跟美國的紐約和三藩市類似,包括了三個一線城市:香港、深圳和廣州,以及二線的東莞和佛山,二者分別臨近深圳和廣州;另外還有馬上由港珠澳大橋連通香港的珠海。隨着直達交通,這三座城市將更多地承擔由一線城市轉移過去的中低端產業。

長三角城市群,除了上海之外,還有杭州、蘇州、南京和合肥幾個主要城市。上海在2017年底正式公布了《上海市城市總體規劃(2017-2035年)》,當中反復強調上海如何帶動周邊城市群和都市圈的發展,以及上海在當中的引領角色。至於杭州、蘇州和南京的經濟規模,均已經突破了年GDP萬億的發展階段。合肥雖然經濟上未如沿海城市,但作為安徽獨大的省會城市,聚集了省內大部份的政策和資源優勢。

京津冀城市群,眾所週知是以北京為核心,向周邊幅射其影響力。形態跟東京和首爾城市群比較相似。目前北京正在疏解非核心首都功能,除了東拓之外,天津也在承接北京的部份功能、向河北轉移部份產業。另外還有靠近北京的廊坊、保定等三四線城市,主要承接新能源和電子資訊等新興產業。距離較遠的還有唐山、秦皇島和石家莊市。前二者主要承接重化工業,而石家莊市則是河北的省會。

三大城市群發展的戰略理念,對於激烈的國際經濟環境來說,也是至關重要的。就以鄰近的東京和首爾來說,東京城市圈人口佔日本的三分之一左右,GDP佔一半以上。首爾城市圈的人口和GDP,也大約是南韓的一半。超級城市圈的核心,是有能力組織起各類資源,並吸納到周邊地區。交通、經濟產業、生活社會資源也都更容易依託在城市圈發展起來,因而使經濟增長、就業機會和人口都更加集中。

要達到城市群之間的人員流動和自由往還一體化,除了例如高鐵、道路等基礎設施之外,粵港澳大灣區還需要突破一個獨有的問題,就是所謂「一國兩制三區」的挑戰。粵港澳大灣區整個區域分屬我國的兩個特別行政區和廣東省,如何讓人員能夠方便、自由的流動,盡量減省區內海關檢疫的關卡,尤為重要。香港現正在推動的高鐵「一地兩檢」安排、增加各地之間的海關通道,都是朝着這個目標推進。

總括而言,國家已經步入超級城市群的時代,正從兩個層面結合發展:對內,以城市群帶動城鎮化協調發展。對外,強化經濟活力參與國際競爭。從政策角度來說,將有大量工作需要配合,包括金融和財政體制、城鎮管理、土地制度、公共和社會服務制度和戶籍制度等等改革。

(作者為香港特區政府基本法推廣督導委員會委員、香港菁英會政治研究會主席、2017年香港十大傑出青年)

鏡報動態 | 最新文章 | 聯繫我們 | 加入我們 | 關於我們

香港鏡報文化企業有限公司地址:香港鏡報文化企業有限公司