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「公投法」與M503 衝擊兩岸關係(2018.2)

發布日期:2018-02-27

台灣「公投法」門檻降低,有助於「台獨」化暗為明;而大陸M503的設定,也意外導致兩岸在國際社會上表達的較勁,其實這不僅讓兩岸關係直接遭遇衝擊,而且更有可能的是當雙方的互信甚至於溝通的管道都不再存有時,那種因猜疑而導致的衝突可能就更容易發生。

☉文/邵宗海 澳門理工學院名譽教授

壹、台灣「公投法」門檻降低,恐有助「台獨」化暗為明

台灣的「立法院」在20171212日三讀修正通過公民投票法部份條文(簡稱為「公投法」),除了廢除「公投審議委員會」可不在籍投票之外,最重要的改變是針對「公民投票」通過的門檻,下修為全台投票權人總數1/4,而且有關「公投」年齡也同時下修至18歲。

對比過去「公投法」的門檻規定,「公投」年齡是20歲,而且投票人數須達全台投票權人總數1/2以上,如果有效投票數超過1/2同意者,即為通過;如果投票人數不足上述規定數額或未有有效投票數超過1/2同意者,均為否決。

一、「公投」門檻降低,產生後續的「政治效應」是什麼?

門檻從1/2降低到1/4,「公投」年齡從20歲下修到18歲,到底會有什麼樣的顯著的變化產生?作者試把台灣在這之前曾經有六次全台性「公投」遭遇失敗例子來作說明,發現一旦門檻從1/2降低到1/4,過去六次失敗的「公投」,其中會有四個例子在敗部中復活。

譬如說,最接近通過門檻是2004年的一個「公投」提案,題目為「台灣人民堅持台海問題應該和平解決。如果中共不撤除瞄準台灣的飛彈、不放棄對台灣使用武力,你是不是同意政府增加購置反飛彈裝備,強化台灣自我防衛能力?」當時投票人數對投票權人數的百分比為45.17%,因為未超過1/2同意者,因此提案遭否決。但若依新修正的「公投法」,門檻改為有效同意票須多於有效不同意票,且有效同意票達投票權人總額1/4,提案即為通過。

以此案來說,當時投票權人數有16497746人,投票人數7452340人,投票人數對投票權人數百分比為45.17%,投票人數未達全台投票權人總數的1/2以上;有效同意票有6511216人,也未超過1/2同意者,因此提案遭否決。

以新法門檻來看,有效同意票為6511216,大於有效不同意票的581413,且有效同意票佔投票權人的39.46%,已超過1/4門檻,此「公投」提案可通過。

再以2008年另一個「公投」提案為例,題目是「是否同意政府以『台灣』名義加入聯合國?」當時有效同意票也只達投票權人總額的31.9%,「公投」沒並有通過,如根據新「公投」法只需1/4的門檻,本案也可順利過關。

二、「公投」門檻降低,引發出「台灣主權獨立」並跳脫出一中框架的結果

這就是一個讓台灣內部或兩岸之間引以為憂的問題:門檻降低,加上「公投」年齡下修到18歲,投票權人數絕對會增加,「公投」提案勢必較之前容易通過。台灣爭議最大之處在於「公投」法案過關門檻大幅度調降:民進黨團初審版本只要450萬總選舉人同意即過關;國民黨團更是只要380萬人;只有親民黨團提出質疑,認為不該讓1/4的人民決定3/4人民的未來,過關門檻大幅下修,「公投」必將導致民主的議會制度崩壞。但是,這在兩岸之間可能更敏感,一旦有些提案內容涉及到對兩岸目前現狀的挑戰或衝擊,這樣提案通過之後可能引發北京採取對台的一些強硬措施,屆時台灣當局將如何來因應?

2003年通過的「公投法」規範了「公投」適用的範圍:法律複決、重大政策複決創制、立法原則創制、憲法修正案複決,這表示有關「國旗」、「國歌」、「國號」、「國家主權」、「領土變更」等國家定位議題,不得列為「公投」的題目。看起來,似乎「公投」降底門檻應該不會讓有心者觸及上述這些敏感的政治議題,但實際上,用迂迴的策略、或模糊的手法,有些提案,表象上沒有觸及主權問題,可一旦通過之後,提案的應用或延續的效應,就會引發出一些「台灣主權獨立」並跳脫出一中框架的結果。

譬如說,2008年「是否同意政府以『台灣』名義加入聯合國」的「公投案」一旦通過了,台北當局依法要來推動,以「台灣」名義申請加入聯合國,即使在北京否決權運作下沒有機會加入聯合國,但在國際社會上就會蔓延一種「台灣已是另一個不在一中框架下的國家」之形象,對兩岸關係不僅只是衝擊而已,更多是台灣已被北京鎖定在「反分裂國家法」的運作範圍之內,傷害甚深。

有識者認為在台灣一些傾獨的政黨或政治人物,必然在「公投法」修正通過之後,利用門檻降低之便大力推動處在法律邊緣化的「主權議題」。他們的目標不僅只是「通過」而已,可能更多是希望多「宣導」台灣民眾,藉此「合法」的庇護用這些提案內容引導民眾更響往台灣走上事實獨立。謹以下列幾個已經在推動的案例說明這樣的趨勢:

第一個例子是「時代力量」這個政黨,在「公投法」修正之後不到一個星期,即20171218日就在「立法院」舉行「台灣新時代,人民來公投」記者會。該黨「立法委員」黃國昌表示將提三個與主權有關的「公投案」:1、「是否同意總統應召開『公民憲政會議』,透過由下而上的公民參與,草擬台灣新憲法,交由人民公民投票同意後施行」;2、「是否同意應以台灣(Taiwan)為名,申請參加2020年東京奧運」;3、「是否同意護照封面與內頁移除英文"Republic of China"等字」。這些案會或許會被質疑不在「公投」適用的範圍,但是在攻防之間,「時代力量」已借助媒體及群眾運動散播了分裂的言論,影響了部份民眾往台獨方向傾斜。

第二個例子是台灣前「副總統」呂秀蓮,她長年推動連署台灣「和平中立」的公投提案,也在1214日「公投法」修正之後不到二天時就表示,只要公民投票法施行細則通過,法制完備,準備隨時提案,並希望和2018年縣市長選舉一起舉辦。雖然「和平中立」在字義上看不出「主權」意涵,但當呂秀蓮強調,「台灣最適合走的是中立。台灣要成為和平中立國,應先經由『公投』凝聚絕大多數人希望台灣和平中立的『國民意志』」,「兩國論」呼之欲出。加上她已籌備201832日至4日在台灣舉辦「台灣和平論壇」,並邀請來自超過10個國家的30位以上國際人士與會,討論東亞地區的安定與和平發展,主題是:「如果台灣變成中立國家,會有什麼樣的影響」?這是不是也說明沒有違反「公投」適用的範圍的提案,照樣會變相形成「任何形式的台獨」?

三、北京已義正言辭反對利用「公投」以達「台獨」的方式

北京當然對這樣的發展趨勢持高度警覺,事實上在台灣通過「公投法」修正案的第二天,國台辦發言人安峰山已表達了反對的立場:「我們已經多次表明,堅決反對任何勢力以任何方式包括以所謂「公投」的方式進行『台獨』分裂活動,或者為『台獨』分裂活動打開方便之門。兩岸同胞對此應該保持高度警惕」。接着國台辦主任張志軍更在新年期間發行的《兩岸關係》這份刊物中,義正言辭的表明:「新的一年裡,大陸堅決反對和遏制各種『台獨』分裂行徑的態度,不會含糊」。張補充說「大陸絕不容忍『法理台獨』分裂行徑,也絕不坐視漸進『台獨』侵蝕和平統一的基礎」。而立場一向鷹派的環球時報則在11日以「2018年,中國公眾期待什麼」為題發表社論,高調的指出,蔡英文當局如果在「公投」、「台美軍事交流」等問題上踩紅線,「大陸民眾將很願意看到解放軍採取行動懲罰『台獨』」。

貳、大陸M503的設定引發的爭議與背後兩岸的各自企圖

中國大陸民航局在201814日的官網上,單方面宣布自即日起開始啟用M503南向北航路,以及W121W122W123三條銜接航線,台灣「行政院陸委會」就在當天下午召開臨時記者會,主委張小月嚴正抗議北京開通M503航線不但是未經兩岸協商,而且是以民航包裝背後對台政治施壓與軍事威懾等不當企圖,表示台北將絕不接受。張小月抨擊,若中國大陸一意孤行,必須承擔任何影響兩岸關係的後果。

接着蔡英文在三天後即17日,鑒於北京在未經協商下片面啟用M503等爭議航線,嚴重衝擊區域安全穩定,並影響飛航安全,偕同「行政院」賴清德「院長」召集「國安部會」首長進行研議,其中結論之一是「呼籲北京當局要珍惜得來不易的兩岸和平穩定關係,針對M503航線飛航所引發的各種疑慮,採取彌補措施,並依據2015年兩岸達成之共識,由雙方盡速展開技術性協商,解決飛航安全相關問題,讓此引發區域與兩岸不安的事件早日落幕」。

一、大陸M503的設定引發爭議的辨正

這個事件引發外界的爭議有三:第一,北京何以未經協商,即開始單方面宣布自14日起開始啟用M503南向北航路?這個爭議問題較易用最原始的事實來回答:當北京未經協商就單方啟用M503,主要是鑒於20165月之後在台北不願認同「九二共識」這項政治基礎下,兩岸協商的機制早就停擺。若必須譴責北京,就是它為何在啟動之前,沒能事先徵詢台北,是否可進行兩岸協商?即使用「九二共識」為前提,也可在了解台北有拒意之後再啟用。

第二,用M503,北京的意圖是什麼?是否如台北「陸委會」所說:以民航包裝背後對台政治施壓與軍事威懾等不當企圖?大陸的說法是因為目前海峽西岸空域航班早就快速增長,啟用M503北上航線及相關銜接航線,將有效緩解現有航線流量壓力。至於背後有無軍事企圖,眾之所知,所有航班若要進入台北飛航情報區(FIR),就必須向台北提交資料,而且不論是定期航班還是不定期航班,即使有軍事等不當企圖,在台灣的空軍戰管雷達仍然會全天候的持續監視。況且,北京不至在軍事上如此愚蠢部署。

第三,啟用M503,有沒有台北「總統府」認定是飛航安全相關問題?根據中國民航局的說法,該航線為民航航線,大陸空管部門與台灣方面會保持技術性溝通。而該航線在設計時已經避開金門、馬祖往返台灣航線,所以能夠確保飛航安全。加上一個國家國際法上的領空只有12海里,而防空識別區(AIDZ)並不具備國際法效力,此外飛航情報區為國際民航組織(ICAO)「允許世界各國管制該國門口區域的民航機」。而M503完全在「上海飛航情報區」內,並不在「台北飛航情報區」內。

二、大陸M503的設定,較勁的應是兩岸在國際社會上的表達意圖

其實,M503北上航路啟動爭議的背後,真正在較勁的應是兩岸在國際社會上的表達意圖。蔡英文在17日的談話中已說得非常明白,要求「外交與民航單位,應持續向各國政府、民航業者與國際組織,說明此爭議航道對區域穩定與飛航安全的破壞,爭取國際社會理解與支持」。接着在9日接見哈佛大學費正清東亞研究中心代表團時,再次強調上週中國大陸政府在未經與台灣協商的情況下,片面宣布啟用M503航路,不僅影響飛安,更衝擊了台灣一直在努力維持的穩定現狀。針對此一狀況,蔡英文已經指示國安部門,就「『國家風險』最小化,區域合作最大化」的目標,妥為因應。蔡並期待國際社會理解台灣的目標,並支持兩岸盡快展開協商。

至於北京的看法則更是簡單:首先,國際民航組織(ICAO)已早「允許世界各國管制該國門口區域的民航機」。而M503則是完全在「上海飛航情報區」內,它充分站穩在國際已有規範的立場上來啟動這條航線,並沒有產生它自作主張推動的影響效應。其次,在啟用M503後,除了中國大陸國籍航空和香港的航空公司之外,已另有新加坡酷航和馬來西亞航空同樣在使用,這表示說,國際航空的班機都在航線上,這條航路已得到國際航業的認同,並沒有像台北所說:會「引發區域與兩岸不安」。

叁、對兩岸關係造成的衝擊

台灣「公投法」門檻降低,有助於「台獨」的化暗為明;而大陸M503的設定,也意外導致兩岸在國際社會上表達的較勁,其實這不僅是讓兩岸關係直接遭遇衝擊,而且更有可能的是當雙方的互信甚至於溝通的管道都不再存有時,那種因猜疑而導致的衝突可能就更容易發生。

現在再去呼籲台北當局不妨思考是否重回「九二共識」前提下的兩岸協商,應是徒勞無功,特別在美國眾議院通過「美台旅行法」之後,更見兩岸今後會越走越遠;當然,當台北有所選擇決定讓美國來庇護它的安全,正好剌痛了北京在主權上不能退讓的底線,只要看到「有導致台灣從中國分割出去的重大事變」,譬如前述「化暗為明的台獨公投」,北京即可啟動反分裂國家法的非和平手段,來對台北施加壓力,當然,這也不排除會是「軍事壓力」。

兩岸任何一方的智者,應都明白一旦戰火肇起,未來幾十年都將是難以瀰補的傷口。怎麼節制?怎麼挽回?恐需更大的智慧來思考。

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