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「兩會」熱點:一詞、兩法、三戰役(2018.3)

發布日期:2018-03-26

☉文/稼韌

2018年,是中國鋪展十九大藍圖的開局之年,是改革開放40周年,是實施「十三五」規劃承上啟下的關鍵一年。從重點議程和內容看,今年全國兩會是政府大換屆的重要時刻,除了人事大換血外,會議還將聚焦一個詞:改革開放;解決兩部法:通過監察法和修改憲法;還有三大攻堅戰:防範化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰。

今年的全國「兩會」擎畫大局、議程眾多,這是一次政府大換血的兩會,因此舉世矚目。除去重磅人事大變動的議題外,今年兩會的主要熱點,可以用「一二三」概括。

一個詞:改革開放

改革開放40周年,是今年中國政治生活的重要底色。

「逢山開路,遇水架橋,將改革進行到底」。習近平在2018年新年賀詞中的宣示,傳遞了堅定的政治決心。在今年召開的中央深改組第二次會議上,習近平又強調,「要弘揚改革創新精神,推動思想再解放改革再深入工作再抓實」。三個「再」字,凸顯了力度和方向。

在近日舉行的瑞士達沃斯世界經濟論壇年會上,被視為中共高層「頭號經濟智囊」的中央財經領導小組辦公室主任劉鶴亦向外界強調,中國今年將推出新的、力度更大的改革開放舉措,「一些政策可能超出國際社會預期」。

雖然劉鶴在此處賣了一個關子,未有透露具體措施。但中國加大開放的力度已有跡可尋,十九大後的首次年度中央經濟工作會議就提出,「要在開放的範圍和層次上進一步拓展,更要在開放的思想觀念、結構布局、體制機制上進一步拓展」。

1月密集召開的地方「兩會」上,「改革開放」亦躋身熱詞榜,成為區域發展的重要旗幟話語。

在今年海南省的政府工作報告中,無論是對過去工作的回顧,還是對今後主要施政任務的安排,改革開放均作為第一項內容來進行闡述,足見其分量之重。

在福建省「兩會」上,省長唐登杰強調,必須堅持改革開放不動搖,破除體制機制障礙,營造良好發展環境;着力開放發展,不斷拓展合作共贏新空間。

類似的改革動員令也從其他主政官口中不斷傳出。

上海市長應勇在當地「兩會」上表示,上海「要堅定改革開放再出發的信心和決心」,「當好新時代全國改革開放排頭兵、創新發展先行者」。

天津市委書記李鴻忠在參加地方「兩會」代表團審議時說,「改革沒有現成範本,必須以更大的膽識和魄力推進改革,打造名副其實的改革開放先行區」。

在對內改革方面,從各地政府工作報告來看,供給側改革、財稅金融體制等重點領域改革仍是普遍關注焦點。

天津、湖北、廣西、黑龍江等地政府工作報告均部署「以供給側結構性改革為主線」,統籌推進各項工作,激發內生動力。

在金融、財稅領域,多地均擬出台重要舉措。例如,江西省工作報告提出,將加快完善「全牌照」金融機構體系,壯大「金融贛軍」。安徽省今年提出,推進省以下財政事權和支出責任劃分改革,加快建立全面規範透明、標準科學、約束有力的預算制度。

此外,根據十九大提出的深化「放管服」改革的新要求,多地選擇了以政府自身改革為突破口,提高公共服務能力。

在浙江省的施政報告中,把「最多跑一次」改革定位為「全面深化改革的總抓手」,今年將繼續深化該項改革,年底前所有民生事項和企業事項實現「一次辦結」。

安徽省政府工作報告則提出,將加快一網通辦、不見面審批。該省還稱,將努力打造成為「全國審批事項最少、辦事效率最高、投資環境最優、市場主體和人民群眾獲得感最強的省份之一」。

從「爭當改革排頭兵」、「全國審批事項最少」等施政目標看,一場改革競速賽正在各地掀起。

在對外開放方面,許多地方都提出了更高標準。如北京政府正制定國際化服務環境和服務能力提升計劃,並將全力提升首都金融業對外開放能力。福建則將開放與發展、協調、綠色、共享一併確立為今年當地發展的五大着力點。

重慶市委書記陳敏爾在當地「兩會」上提出,要深度融入「一帶一路」建設和長江經濟帶發展,拓展開放通道,提升開放平台,壯大開放主體,優化開放環境,建設內陸開放高地。

值得注意的是,粵浙兩省政府工作報告同提建設自由貿易港。兩省根據自身稟賦和任務特點,提出了不同方案。廣東毗鄰港澳,強調以推進粵港澳大灣區建設為契機,着力破解體制機制問題,同時提出推動粵港澳金融市場互聯互通。浙江省則把重點放在融入「一帶一路」與長三角一體化建設等通盤之中,加快形成全面開放新格局。

在深化對外貿易合作上,新疆今年將積極參與中巴、中蒙俄經濟走廊建設,做好跨境人民幣創新業務試點等工作。內蒙古提出要進一步拓展開放領域,推進中蒙俄經濟走廊建設,深化與「一帶一路」沿線國家合作等。雲南今年計劃在周邊國家合作建設一批產業園區,推進國際產能合作。

國務院總理李克強在124日主持召開座談會,聽取對《政府工作報告(徵求意見稿)》的意見建議時指出,「對改革開放40周年最好的紀念就是要在改革開放上有新作為。」他並表示,政府工作報告作為報告是「說」,起到引導預期作用;在實際工作中,更重要的是「做」,切實落實兌現報告所作承諾,「最終向人民群眾交出的答卷必須是實際成果」。

兩部法:監察法和憲法

已經通過二審的監察法草案,是今年「兩會」立法的戲肉部份。

預計3月的全國人大將會通過設立國家監察委及《監察法》,修憲也將確立國家監察體系的憲制地位。

監察體制改革,被中央稱作「事關全域的重大政治體制改革」。使國家權力體系及體制格局從人大制度下的「一府兩院」,變成「一府一委兩院」。其中,「一委」即國家監察委員會,對「一府」「兩院」都有監督職責。

監察委的建立,將使同體監督轉向異體監督,實現監督的獨立性和有效性。其效力亦已發揮。去年開始試點的京晉浙三地,監察對象從改革前的137.8萬人增至301.3萬人。截至2月上旬,另有近10個省份公布了改革前後監察對象的數字變化,多數翻倍增長。

截至2月初,31省區市和新疆生產建設兵團均已選舉產生省級監察委員會主任,這標誌着內地省級監察委員會已全部成立,監察體制改革試點工作取得重大階段性成果。

中紀委官網刊登評論稱,「省級監察委員會組建完成是深化國家監察體制改革的重要一步,今年3月召開的十三屆全國人大一次會議還要成立國家監察委員會,審議通過監察法,制度優勢需要進一步轉化為治理效能,任務依然繁重艱巨。」

去年6月,監察法草案提交全國人大常委會初次審議。11月,草案向社會徵求意見,共收到1.3萬多條意見建議。12月下旬,草案二審稿提交審議。

針對各方關切議題,草案二審稿進行了多處修改和完善。

例如,草案徵求意見稿規定:「各級人民代表大會常務委員會可以聽取和審議本級監察機關的專項工作報告,並組織執法檢查。」在二審稿中,刪去了「可以」二字。

內地法學專家認為,這一表述的調整,是為了有效實現人大對監察委的監督,保障人民代表大會制度的權威性。人大常委會聽取和審議監察委的工作報告是監督的重要形式,無須賦權。

再如,草案二審稿增加了多項保障被調查人合法權利的內容。例如: 凍結的財產經查明與案件無關的,應當在三日內解除凍結,予以退還;監察機關經過調查,對沒有證據證明存在違法犯罪行為的,應當撤銷案件等。這些條款的增設,被認為踐行了現代法治原則和精神。

兩會是「中國式民主」的集中體現,最終版的國家監察法對上述問題將作出何種回應,可拭目以待。

從法理而言,新監察委的成立,變更了中國國家機關的基本架構。同時,在實質上提高了監察機關的憲法地位,必須通過修憲予以確認。此外,監察委員會行使一定的監督、調查、處置職能,需要與《憲法》有關規定相銜接。

通過修改憲法,將有助於使該項臨時的非常態化運動「常態化」,使改革與法治相得益彰。

日前,中央政治局已啟動修憲工作。1月中旬舉行的十九屆二中全會審議通過了《中共中央關於修改憲法部分內容的建議》。這是中國現行憲法實施後的第五度修改。

全會公報稱,把黨的十九大確定的重大理論觀點和重大方針政策特別是「習近平新時代中國特色社會主義思想」載入國家根本法,「體現黨和國家事業發展的新成就新經驗新要求」。

二中全會的公報未有詳細說明將如何修改憲法,不過明確提出了是次修憲的總體要求和必須貫徹的「四個原則」,其中一條專門強調「作部份修改、不作大改」,保持憲法連續性、穩定性、權威性。

中共機關報《人民日報》發表的評論文章指出,總體要求和「四個原則」為「這次憲法修改指明了正確方向、提供了根本遵循」。

根據現行憲法規定,「憲法的修改,由全國人民代表大會常務委員會或者五分之一以上的全國人民代表大會代表提議,並由全國人民代表大會以全體代表的三分之二以上的多數通過」。

中共的「修憲建議」目前已提交全國人大常委會審議,下一步,將提請3月的大會審議通過。

中國憲法學研究會副會長鄭賢君認為,修憲的目的是調和規範與事實之間的衝突,將蘊含在社會政治生活中的價值上升為憲法規範。具體到中國的政治體制,修憲過程中有四方面內容不可變更:其一,國體不變;其二,政體不變;其三,憲法原則不變;其四,公民基本權利不減。

除了載入新時代指導思想和確立國家監察體系的憲制地位外,對人民代表大會制度的完善和發展,也是這次憲法修改的題中之義。

三大攻堅戰:防風險、脫貧和治污

從今年到2020年,被中國決策層視為「全面建成小康社會的決勝期」。十九大報告指出,要堅決打好「防範化解重大風險、精準脫貧、污染防治」的攻堅戰。去年底中央經濟工作會對此又加以強調。

從已公開的各省級政府施政方案看,對「三大攻堅戰」都着有濃墨。

今年雲南省的政府工作報告中,用了很大篇幅對「三大攻堅」分別進行了專門安排,這在近年來當地部署年度工作中較為罕見,體現了與中央政策對表的力度。四川省亦把堅決打好三大攻堅戰放在今年重點工作首位。

值得注意的是,今年一些地方的施政報告中把「打贏」攻堅戰的表述改為「打好」。有分析認為,一字之差的背後,體現了政策的品質導向。

在防範化解重大風險方面,多地都突出強調嚴控政府債務風險。如湖北省明確,要規範政府舉債行為,嚴格控制增量,積極消化存量,依法處置隱形債務。安徽省提出,要建立對地方政府違規舉債的問責機制等。

中央近期強調,要在反對形式主義、官僚主義上下更大功夫。這在脫貧攻堅領域成為新的行動指南。

據悉,目前河北、廣西、雲南、貴州等多地已經部署開展為期三年的扶貧領域腐敗和作風問題專項治理工作。此外,內蒙古自治區在政府工作報告中提出,要着力解決脫貧攻堅中層層加碼、形式主義等問題,做到脫真貧、真脫貧。寧夏要嚴格貧困退出機制,防止早退錯退,防止「數字脫貧」「被脫貧」。

十九大報告指出,要動員全黨全國全社會力量,堅持精準扶貧、精準脫貧,確保到2020年中國現行標準下農村貧困人口實現脫貧,貧困縣全部摘帽。

據不完全統計,至少有逾20省區市將2018年的具體脫貧目標寫入政府工作報告。值得注意的是,部份省份調整了脫貧攻堅計劃。如寧夏、甘肅等地,都調低了此前制定的脫貧目標。這也反映出脫貧工作越往後越艱難,需要精細耐心地「繡花」,實事求是地完成。

在污染防治方面,重拳治氣治水治土是許多地方執政者的共識。

如北京提出,今年重點是打贏藍天保衛戰、碧水攻堅戰、突出問題殲滅戰,特別是大氣污染防治。上海今年繼續把環保投入列入經濟社會發展的硬指標之中,計劃與全市生產總值的比例保持在3%左右。

曾因祁連山生態環境破壞被問責的甘肅省在今年提出,將強化生態環境執法監管,並把調整理順祁連山國家級自然保護區管理體制作為其中重要任務。

除了與中央政策和要求對表外,一些地方在治污上也有新提法。如重慶市的政府工作報告提出,實施生態優先綠色發展行動計劃,實現百姓富與生態美的有機統一,讓山水「顏值」更高,讓大地「氣質」更佳。陝西省的施政重點是,以柔性治水和創建國家公園為突破,系統實施生態保護修復工程。

經濟分析人士指出,過去「三大攻堅戰」之所以難打,部份根源就在過去地方政府的GDP衝動。從中央最新精神看,淡化GDP目標——由高速增長階段轉向高品質發展階段,已經成為當前和今後一個時期確定發展思路、制定經濟政策的根本要求。

今年以來,一些地方陸續下調經濟增長目標,還有地方明確提出必須從「速度情結」「換擋焦慮」中擺脫出來。

地方兩會,是觀察區域發展的重要視窗,既傳遞了十九大的迴響,也透露了全國兩會的先聲。打好攻堅戰,謀求高品質發展,相信也會成為全國「兩會」的關鍵字,不僅作為一致性的願景,更是富有力度的行動。

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