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中國修憲 護航時代新征程(2018.3)

發布日期:2018-03-26

☉文/葛夫

今年3月全國兩會期間,全國人大將審議《中共中央關於修改憲法部分內容的建議》,一旦獲得通過,「習近平中國特色社會主義思想」「國家監察體制改革」等將入憲。這將是習近平任內首次修訂憲法,也是1982年版的憲法時隔14年後的第五次修改。再次修憲預示着新時代新征程將得到國家根本法的保障,具有重大歷史性意義。

今年119日中共十九屆二中全會通過《中共中央關於修改憲法部分內容的建議》,全會公報稱,此次修憲總體要求是,把中共十九大確定的「重大理論觀點和重大方針政策」,特別是將習近平新時代中國特色社會主義思想,載入「國家根本大法」。

公告稱,「黨的十九大對新時代堅持和發展中國特色社會主義作出重大戰略部署,確定了新的奮鬥目標。為更好發揮憲法在新時代堅持和發展中國特色社會主義中的重大作用,需要對憲法作出適當修改,把黨和人民在實踐中取得的重大理論創新、實踐創新、制度創新成果上升為憲法規定。」

二中全會公報為習時代國之重典描定輪廓

為期兩天的十九屆中央二中全會119日閉幕,通過了《中共中央關於修改憲法部分內容的建議》。根據二中全會公報,建議聚焦於三個問題:憲法很重要,修憲有必要,怎麼修最好。

有評論者認為,透過會議公報,已可對具體修憲內容有所概括了解,公報中提及的五個方面的內容,已經為這本習時代的國之重典描定輪廓。

其一、習近平新時代中國特色社會主義思想。

公告稱,習近平新時代中國特色社會主義思想是馬克思主義中國化最新成果,是當代中國馬克思主義、21世紀馬克思主義,是黨和國家必須長期堅持的指導思想。

其二, 黨對一切工作的領導。

公告稱,中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵,是中國特色社會主義制度最大的優勢,必須堅持和加強黨對一切工作的領導。

其三、五位一體、五大發展理念和奮鬥目標。

公告稱,經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設「五位一體」總體布局,創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念,到2020年全面建成小康社會、到2035年基本實現社會主義現代化、到本世紀中葉建成社會主義現代化強國的奮鬥目標,實現中華民族偉大復興,對激勵和引導全黨全國各族人民團結奮鬥具有重大引領意義。

其四、人類命運共同體。

公告稱,堅持和平發展道路,堅持互利共贏開放戰略,推動構建人類命運共同體,對促進人類和平發展的崇高事業具有重大意義。

其五、國家監察體制改革。

公告稱,國家監察體制改革是事關全域的重大政治體制改革,是強化黨和國家自我監督的重大決策部署,要依法建立黨統一領導的反腐敗工作機構,構建集中統一、權威高效的國家監察體系,實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。

憲法和黨章同步更新

二中全會公報指出,這次憲法修改要高舉中國特色社會主義偉大旗幟,全面貫徹黨的十九大精神,堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、「三個代表」重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導。

這一表述預示着「習近平新時代中國特色社會主義思想」將寫入憲法序言。而現行的憲法序言的相關表述為:中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下,在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和「三個代表」重要思想指引下。

除了「習思想」進入憲法的建議,此次十九屆二中全會還提到「習思想」具體內容,有分析認為,這些內容也有可能添加到憲法中。

相關內容包括經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設「五位一體」總體布局;創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念;到2020年全面建成小康社會、到2035年基本實現社會主義現代化、到本世紀中葉建成社會主義現代化強國的奮鬥目標。

北京師範大學政府管理研究院院長唐任伍分析稱,中共在十九大上修改了黨章,把習近平新時代中國特色社會主義思想(簡稱「習近平思想」)以及習近平過去五年在經濟、軍隊、黨建、外交等多個領域的治國理政內容都寫進了黨章。此次修改憲法,是為了讓憲法和黨章實現同步更新,預料大部份寫進黨章的新內容也會入憲。

多名專家認為,和十九大黨章一樣,此次憲法也會用習近平新時代中國特色社會主義思想來補充。這很有邏輯,因為現行憲法序言中提到了毛澤東思想、鄧小平理論和江澤民「三個代表」重要思想。2004年最近一次修正時恰好補充了「三個代表」重要思想條款。修正案將反映習近平所作貢獻。

值得一提的是,習近平前任中共領導人胡錦濤任上提出「科學發展觀」,現已進入中共黨章及黨的指導思想,但尚未進入憲法。因二中全會公報在「習思想」前加了「科學發展觀」,因此不少專家預測「科學發展觀」此次也極有可能一併寫入憲法。

分析認為,科學發展觀此次將和習近平思想一道入憲,否則表述上會和中共黨章有明顯區別。

國監委 實現對公權力監察全覆蓋

此次憲法還將反映政治體制改革,主要方向已在十九大上劃定。修正案將會加入關於新的「超級監察部門」國家監察委員會的條款。預計監察委主任候選人將在中國全國人大會議上確定,相應地,人大職能也需作出修改。

二中全會公報指出,「國家監察體制改革是事關全域的重大政治體制改革,是強化黨和國家自我監督的重大決策部署,要依法建立黨統一領導的反腐敗工作機構,構建集中統一、權威高效的國家監察體系,實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。」

華東政法大學馬克思主義學院教授趙慶寺認為,國家監察體制改革是事關全域的重大政治改革,必然會涉及監察委員會的產生、組成、職權及其與其他國家機關的關係,國家監察制度的頂層設計必須通過對憲法的適當修改才能賦予其權利的正當性,進而維護憲法權威,塑造憲法秩序。

中央黨校黨建教研部教授、博士生導師張希賢認為,國家監察體制改革是中國國家基本政治體制改革的重大變化,對於這一變化前後銜接的科學性、合理性需要作出進一步解釋,給予一定的法律地位。

2016年六中全會之後,全國人大常委會表決通過在北京、陝西、浙江三地試點國家監察體制改革。此次監察體制改革指向「性質」層面,對中國的政治格局產生極大影響,目前的「一府兩院」或會變為「一府一委兩院」。如進一步將其列入憲法,賦予憲法地位,將增強其權威性。

屆時國家監察委將覆蓋中紀委的職能,成為一個涵蓋國家機構和黨內組織的國家監察機關,獨立於「一府兩院」(國務院、最高法院、最高檢察院),監察委主任由國家最高權力機關全國人大產生,向其負責。這就改變了中國之前「一府兩院」的格局,成為與其並列的國家機關,對其實行監督。

中國人民大學法學院教授、博士生導師胡錦光指出,增設監察委員會屬於憲法上國家機構體系的變化。增設監察委員會,就中央層面而言,是在原有的中央國家機構體系中增加了一個獨立的居於全國人民代表大會及其常務委員會之下而與國家主席、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院相平行的國家機關,相應地,改變了憲法上原有的國家機構體系、國家權力的配置及國家機關之間的相互關係,在體制層面上豐富了我國的人民代表大會制度;地方層面亦是如此。

而重大改革必須於法有據,胡錦光指出,通過國家監察體制改革,在國家機構體系中增設監察委員會,並對原有國家機關之間的權力重新進行分配,必須修改憲法,使這一重大政治改革獲得合憲性和正當性。

國家監察委是中共近幾年反腐工作的階段性成果,但它的成立過程也伴隨着各種爭論,這種「黨政一體」式的監察機構,也引來外界的擔憂。它的權力到底有多大,是否會造成濫權,是否會影響司法的權威,如何透明運轉,都成為輿論的焦點。

分析人士指,「國家監察體制改革」被視為中國政治體制改革加速破題的標誌。這是近數十年來中國最高層級,或也是最為重要的一次政治體制改革,將對此前以紀委系統為主體的監督體系進行關鍵補全,過去的一些監督盲點有望得以消除,並且可形成分工明確、互為制約良性結構。

監察體制改革是帶有全域性、根本性的深刻改革,涉及政治權力、政治體制、政治關係的重大調整。這是一項事關全域的國家監察制度頂層設計和重大政治改革。改革的推進,有助於建立中央統一領導下的國家反腐敗工作機構,通過實施組織和制度創新,整合反腐敗資源力量,構建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。

大改抑或小改

本次憲法修改,是在2004年後,時隔14年中國現行憲法第5次修訂,也是中共十八大後習近平任內首次修改憲法。

二中全會確定了修改憲法的四個原則:

一、堅持黨的領導,堅持中國特色社會主義法治道路,堅持正確政治方向——這是體現政治性。

二、嚴格依法按照程序進行——這是體現程序性。

三、充分發揚民主、廣泛凝聚共識,確保反映人民意志、得到人民擁護——這是體現人民性。

四、堅持對憲法作部份修改、不作大改的原則,做到既順應黨和人民事業發展要求,又遵循憲法法律發展規律,保持憲法連續性、穩定性、權威性——這是體現專業性。

按照上述原則,此次憲法的原則之一是,「只作部份修改、不作大改」。不過外界分析其修改的幅度可能也不會太小。

中國現行憲法是1982年制定的憲法,也就是在鄧小平時代開始之時所繪就的憲法,雖經1988年、1993年、1999年、2004年四次修訂,大體沿用了近40年時間。

不過在中共十八大後,中國逐漸進入新的時代,國情政情都已發生巨大變化。而這次修憲,將立足於為未來數十年提供原則框架。分析人士指,對憲法作出符合新時代要求的修改,需要牽扯到諸多方面。可以引為參考的是,中共十九大修改中共黨章時,共修改107處,總綱部份幾乎每段都有所增刪調整。

專家表示,作為在中國擁有最高法律效力的根本大法,中國憲法每個細微之處的調整,都有重要的區別和意義。這是觀察習近平新時代變局的一個重要視窗。

外界將是否廢除國家主席任期限制視為此次憲法修改幅度大小的重要衡量指標,不過此次二中全會公報對此隻字未提。現行的憲法第79條規定,國家主席和副主席只能連續任職兩屆。國家主席任期限制如果廢除勢必是引發外界高度關注的大動作。二中全會公報強調,憲法修改必須堅持黨的領導,「嚴格依法按照程序進行」,堅持對憲法作「部份修改、不作大改」的原則。北京師範大學政府管理研究院院長唐任伍分析稱,官方的表述基本否定了國家主席期限可能修改的猜測。

北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水也分析,本次修憲的原則是不作大改、保持憲法的連續性和穩定性,暗示修改任期限制最終可能不會發生。但他也說:「公報也不可能把修改的內容這麼鮮明地寫出來,所以具體怎麼修改,還得由全國人大去討論。」

第五次修改將給現行憲法注入生命力

1982年以來,八二憲法先後在1988年、1993年、1999年和2004年作了四次修改,這一次是第五次。「憲法的每一次修改,都與我國社會經濟發展的加快和社會轉型的具體特點有關,四次修憲進一步解放和發展了生產力,體現了與時俱進的新特點。」

中國憲法學研究會會長、中國人民大學法學院院長韓大元介紹,1988年修憲,為「私營經濟」正名。1993年修憲,可以說是為「富強」奮鬥,明確表示社會主義也可以搞市場經濟,中國政治、經濟、社會各方面變革進一步深化。1999年修憲,「依法治國」入憲,「法治」成為國家發展的重要標誌。2004年「人權入憲」是這一階段社會治理轉型的重要標誌。

而此次憲法修改被認為將為現行憲法注入生命力,必將載入史冊。專家指出,我國現行憲法是符合國情、符合實際、符合時代發展要求的好憲法。同時,憲法只有不斷適應新形勢、吸納新經驗、確認新成果,才能具有持久生命力。

這次憲法修改,是由時代發展決定的。自2004年修改憲法以來,黨和國家事業又有了許多重要發展變化。特別是黨的十八大以來,黨和國家事業取得歷史性成就、發生歷史性變革。黨的十九大對新時代堅持和發展中國特色社會主義作出重大戰略部署,確定了新的奮鬥目標。中國特色社會主義進入新時代,這是我國發展新的歷史方位。根據新時代堅持和發展中國特色社會主義的新形勢新任務,有必要對我國憲法作出適當的修改。

這次憲法修改,關係全域,重點突出。把黨的十九大確定的重大理論觀點和重大方針政策,特別是習近平新時代中國特色社會主義思想載入國家根本法,體現黨和國家事業發展的新成就新經驗新要求,在總體保持我國憲法連續性、穩定性、權威性的基礎上推動憲法與時俱進、完善發展,為新時代堅持和發展中國特色社會主義、實現「兩個一百年」奮鬥目標和中華民族偉大復興的中國夢提供有力憲法保障。

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