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蔡政府難脫外交抗衡困局(2018.3)

發布日期:2018-03-29


中國在國際社會以及與個別國家的影響力量,與台灣的領導人出訪的紀錄在對比之下,當然就呈顯出比較「單薄」的局面。但這還只是兩岸外交實力在形式上及數字上的對比結果,若再把北京對台灣「外交圍堵」的策略再-起計算進來,那麼這樣的兩岸外交抗衡局面出現,恐怕對台灣來說,真的是很難有「脫困」的結論出現。

☉文/邵宗海 澳門理工名譽教授

在蔡英文2016122日與美國總統當選人特朗普的一通電話通話之後,就引發了兩岸的外交抗衡。中國大陸從此就加強對台灣的外交施壓,馬上呈顯的例子就是促使非洲小國聖多美普林西比在20161222日與台灣宣告斷交。當時有媒體曾指出,挖邦交國還不是中國大陸唯一的動作,北京還會串連澳洲、德國、法國、挪威等大國,要求重申「一個中國」原則,準備展開針對台灣的外交圍堵行動。

如果只看中國大陸「大國外交」的推動,就可推算出它的外交實力。2017整整一年,習近平以「國家主席」身份,出訪了瑞士、芬蘭、美國、哈薩克斯坦、俄羅斯、德國、越南與寮國等八個國家。如果再自2013年算起,截至20181月止,習近平光是以元首身份,已經總共訪問了6大洲56個國家。

這樣的訪問紀錄,當然會擴大中國在國際社會以及與個別國家的影響力量,就此而言,台灣的領導人出訪的紀錄在對比之下,當然就呈顯出比較「單薄」的局面。但這還只是兩岸外交實力在形式上及數字上的對比結果,若再把北京對台灣「外交圍堵」的策略再-起計算進來,那麼這樣的兩岸外交抗衡局面出現,恐怕對台灣來說,真的是很難有「脫困」的結論出現。

在台灣發行的《旺報》,就在日前的一項分析報道裡,提到大陸涉台學者曾經表示,面對兩岸新形勢,封鎖台灣外交空間是中國大陸認為對「台灣人民傷害最小、但讓蔡政府有感」的施壓方式。到底這是什麼樣的施壓方式?作者設法列出下面幾種做法:「『一中』原則框架的設立,窄小台灣」、「經貿拉攏歐美大國,遠拋台灣」、以及「全面外交封鎖的採行,孤立台灣」等這些措施,來逐一分析:

一、「一中」原則框架的設立,窄小台灣迴轉空間

1、北京對美國的處理方式

特朗普在2017114日就任美國總統之前,曾接受《華爾街日報》訪問,表達了他對「一中」的立場。他說:「所有問題都可以談判,包括『一中』政策」。他還表示,在作出任何承諾前,要先與北京談判貨幣與貿易議題,除非北京在這些問題上有所讓步,否則美國不一定奉行「一個中國」政策。這是個相當震憾性的宣示。

特朗普雖然不對「一中」明確表態,但他提名的國務卿提勒森、國防部長馬提斯在參議院任命聽證會上,均被問到相關問題,兩人均表示會依照美中三項公報與《台灣關係法》原則,不踩紅線,但也承諾協助維護台海安全。

可是等習近平於456日,赴美國進行「工作訪問」,並受邀與美國總統特朗普進行會談及餐敘,情況就開始全然改變。看起來,這次「習特會」好像沒有提到美方有再強調「一中政策」,或者是說中方最關注的「台灣問題」。不過在這次「習特會」舉行之前,白宮與國務院更是不尋常的幾度強調美行的一中政策,其中最具代表性的就是白宮國安會亞洲資深主任博明的說法。他說:面對台灣議題,白宮方面稱峰會不會偏離「一中」政策的意外(surprising deviation),就像特朗普再度確認的,他會恪守基於美中三個聯合公報及《台灣關係法》的「我們的一個中國政策」(our One China policy)

在中國外交部官網上,48日發表了外交部長王毅介紹文。王毅說,「中方重申了在台灣、涉藏問題上的原則立場,希望美方在中美三個聯合公報和『一個中國』政策基礎上予以妥善處理,防止中美關係受到干擾」。這項談話證實了「一中原則」及「台灣問題」確實在「習特會」中有被提及。

其實早在特朗普29日與習近平通話時,就表示尊重「一個中國」政策。接着到了318日國務卿提勒森訪問北京與王毅會談時又再說:「美方願同中方一道,按照特朗普總統同習近平主席達成的共識,堅持『一個中國』的政策」。而北京也表示,美國尊重一中是中美發展和諧關係的大前提,直到特朗普鬆口後,才讓這場「習特會」成為可能。

接着習近平再次於2017119日在人民大會堂同美國總統特朗普舉行會談。在談及台灣問題時,習近平指出,台灣問題是中美關係中最重要、最敏感的核心問題,也事關中美關係的政治基礎。希望美方繼續恪守「一個中國」原則,防止中美關係大局受到干擾。特朗普則表示,美國政府堅持奉行「一個中國」政策。

影響結論:這表示到2017年年底,美國對「一中」項目從表示可以透過談判達成,已轉變成是華府要遵守的立場。

2、北京對歐洲以及澳洲等重要國家的處理方式

對「特蔡電」顯示台美關係可能進一步發展的憂慮,北京確實已經展開外交上的「示警」,希望一些重要國家能再重申「一中」立場。譬如說,2016127日,澳洲外交部長畢曉普(Julie Bishop)就率先聲明,澳洲始終堅持「一個中國」政策。

在歐洲,德國總理默克爾在20161212日一場公開採訪中就強調,「德國仍支持『一個中國』政策,也不打算挑戰此一立場」。同月19日,挪威宣布恢復與中國自2010年後中斷的關係,在雙邊關係正常化的聲明中,強調堅持一個中國政策,充分尊重中國主權和領土完整。根據台灣中央社記者發白巴黎的報道稱,法國外交部在回應媒體詢問法國對「一個中國政策」的立場時表示,法國的立場始終一致且絕無模棱兩可,法國堅守「一個中國」的政策。而法國外交部也在同月20日發表公開聲明,指法國堅守「一個中國」政策,絕無模棱兩可。

3、北京對東南亞國協的處理方式

2017年,特別在十九大後,習近平、李克強在東南亞外交分進合擊。習近平在1110日至11日在APEC峰會後,於12日至13日對越南進行國是訪問。在事後發表的「聯合聲明」上,越南高調的強調堅定奉行「一個中國」政策,支持兩岸統一,反對任何形式的「台獨」分裂活動,不與台灣發展任何官方關係。其實早在515日,在北京參加「一帶一路國際合作高峰論壇」的越南國家主席陳大光,與習近平一起發布的「聯合公報」上,就出現跟上述幾乎一樣的內容。這種在一年裡有二度對「一中原則」的重申,在國際社會及外交圈上都屬罕見。

另外則是李克強應東協輪值主席國菲律賓總統杜特蒂邀請,20171112日至16日前往第12屆東亞峰會,並對菲律賓進行正式訪問。兩國也發表了聯合聲明:菲律賓重申堅持「一個中國」政策。

除此之外,一向在外交上親美友台的新加坡,在2017921日正式發布李顯龍與習近平見面時的看法,新加坡將遵循自己的「一個中國」政策。而稍早緬甸國務資政昂山素姬則在817-21日訪問中國,也是重申堅持「一中」原則,並對涉台、藏、疆議題上理解並支持陸方立場。

至於最早在2017年表達「一中」立場的,是柬埔寨首相洪森,他在24日重申,柬政府將長期堅持「一個中國」政策,同時也決不允許台灣在柬設立任何有官方背景的機構。

當然,在東協除了上述五個國家之外,其餘雖沒在2017年表態,但在這之前已有立場表達。像泰國總理塔信於2001827日至29日訪問北京時已說:「世界上只有一個中國,台灣是中國的一部份,泰國繼續堅持『一個中國』的政策」。汶萊元首瓦達烏拉蘇丹也在200492022日在中國訪問時,表示汶方重申將繼續堅定堅持「一個中國」政策,認為台灣是中華人民共和國不可分割的一部份。印尼外交部在200797日曾重申,它不會改變「一個中國」政策,並反對台灣當局加入聯合國的圖謀。馬來西亞總理達圖則在2014527日至中國進行訪問時,重申堅定奉行「一個中國」政策,承認中華人民共和國政府是代表全中國的唯一合法政府,台灣是中國不可分割的一部份,支持兩岸關係和平發展和中國和平統一大業。

只有寮國,在201711月習近平前訪時,或李克強20169月對寮國進行官式訪問後,都未見聯合公報有提「一中」原則。但兩國於1961425日建交時,寮國政府就奉行「一個中國」政策,並支持中國和平統一大業。

影響結論:面對北京亦步亦趨的封鎖與進逼,台北的新南向辦公室搬出「總統」府或是一個無奈的選擇,但民進黨向台灣民眾說,會有更好的期待,但是如何突破,卻看不見任何具體的方案與策略。

二、經貿拉攏歐美大國,把台灣與它們的關係遠拋在後

我們稍微看一下在2017-2018年之間,中國大陸對美國、法國、及英國在貿易採購下的承諾,就會發現在「經貿拉攏歐美大國」策略下,是否已把台灣與它們的關係遠拋在後?

1、美國總統特朗普2017119日赴北京進行「國事+訪問」,與中國大陸國家主席習近平舉行雙邊會談,兩人共同見證中美企業簽署金額超過2535億美元的經貿合約,其金額創下了中美經貿合約的新高紀錄,中國商務部則稱金額刷新了世界經貿合作的新紀錄,但路透社指當中一些項目早已籌劃當中,而且大部份是無約束力的諒解備忘錄。

整體而言,特朗普北京行除了朝鮮問題之外,更關注美中龐大貿易逆差問題。但相較於過去曾經表示美國「一直被不公平對待,許多年來跟中共進行了可怕的貿易」,此次特朗普在兩國企業家簽署經貿合約的活動致詞時,雖然提及中方貿易不公平舉措等問題,但是卻又說,「但我不怪中國。誰能責怪一個為了公民利益而佔他國便宜的國家呢?我肯定中國」。

對台灣而言,除了關心習特會是否提及「一中」與台灣等政治議題外,更應該注意特朗普北京行所凸顯中美經貿合作的發展趨勢。

2、法國總統馬克龍於201818-10日訪問北京,他此行主要是想推動中法經貿合作,並表達法國希望加入「一帶一路」戰略計劃的決心。

譬如說,中國商務部發言人高峰事先就表示,中、法企業簽署有關核能、航天、養老、航空、環保、金融及能源綜合利用等領域的商業協議,金額約200億美元。高峰說,這「充分顯示了雙邊經貿合作的戰略性和多樣性」。

馬克龍訪中期間的成果稍後陸續公布,包括中國可望於半年內對法國牛肉進口完全解禁、空中巴士(Airbus)取得184A320窄體客機的訂單等。雖然中方尚未下訂大單,不過馬克龍10日表示,中國採購的合約「很快就會敲定」。依定價計算,184A320總值將超過180億美元(約新台幣5300億元)。

影響結果如何呢?在會面期間,馬克龍和習近平明確地表達了一種與特朗普的世界觀截然不同的願景。他們談到了自由貿易和共同反對保護主義的必要性,擁護多邊主義,並對聯合國等機構表示了稱讚。在美國退出了全球減少溫室氣體排放的行動後,中法兩國還強調了共同應對氣候變化的重要性。

3、英國首相梅伊則於同年131日至22日正式開啟任期內首次訪華之旅。根據訪問結果,中英兩國簽署總額為120億美元的經貿和技術合作文件。

李克強在與梅伊會晤時表示,中方願與英方擴大雙向開放,包括適時審視啟動「滬倫通」準備工作。據英國當地媒體透露,此次梅伊訪問主要隨行企業包括英國石油公司、滙豐銀行、渣打銀行、倫敦證券交易所集團等50多家企業、貿易協會代表。在業內看來,恰逢「脫歐」關鍵期,梅伊希望通過加強與中國在金融、能源、基建等方面的合作,更深地參與「一帶一路」項目,來對沖「脫歐」給英國帶來的風險損失,同時展現建設「全球化英國」的努力。

根據訪問結果,中英兩國簽署總額為120億美元的經貿和技術合作文件。對梅伊來說重要的是,要為英國商界爭來新的市場機會。這一點習近平已向她保證,中國在英國退歐後,將對其更加開放。其中包括牛肉、奶製品和其它農產品市場。雙方就在北京南部100公里處高科技基地基礎上建經濟特區、在山東東部地區建創新園達成了共識。

三、全面外交封鎖的採行,孤立台灣國際空間

1、全面封鎖台灣參與或加入國際組織

2017年全年,台灣除了520日沒能被邀請出席世界衛生組織大會(WHA)927日被排除在世界民航組織大會(ICAO) 、加上2016年「國際刑警組織」(INTERPOL)會議的參與也遭受挫折之外,另外台北「農委會」也證實,7月間「漁業署」2名官員前往意大利參加聯合國糧農組織(FAO)會議時,因出示台灣護照,遭到主辦單位中國大陸施壓,最後被驅離出場。

實際上早在2017322日台灣「外交部長」李大維,就「今年『我國』參與國際組織之挑戰與展望」進行報告時已經指出:中國大陸打壓台灣國際參與空間的做法較以往更廣、手法更多元,支持台灣力道也減少,而且不限聯合國體系組織,部份國際組織及其成員也因顧忌北京,避免與台灣互動或僅給予有限支持。中國在各國際組織內日益擴大的影響力,也使台灣推案遭遇更多困難。報告中更直言2017年參與世界衛生大會(WHA)進度「不容樂觀」。然而外交部也提出包括擇定優勢領域投入參與和強化人才等具體做法,務實建構專業參與,勇於面對艱難挑戰,但顯見效果不大。

2、大陸為保有談判籌碼,不會讓台灣邦交國一次斷光

20182月上旬,台灣青年學者訪問團前往北京與當地智庫進行交流,當時有台灣團員問到中國與梵蒂岡有無可能發展外交關係?在場大陸學者表示,從台灣外交國際活動空間下手是對「台灣人民傷害最小、卻讓台灣政府有感」的手段。台梵若斷交,台灣民眾不會受影響;兩岸交流若中斷,台灣會受害。也有涉台學者稱說,大陸為保有談判籌碼,不會讓台灣邦交國一次斷光,不過梵蒂岡以及台灣現有中南美邦交國在今年上半年需高度留意,「都在危機當中」。

值得提醒的是,非洲小國聖多美普林西比早在20161222日就與台灣宣告斷交。巴拿馬則是在2017613日宣布與中國建交,中國外交部長王毅與巴拿馬副總統兼外長德尚瑪洛共同發表聲明,表示巴拿馬政府承認世界上只有一個中國,中華人民共和國政府是代表全中國的唯一合法政府,台灣是中國領土不可分割的一部份。巴拿馬共和國政府即日斷絕同台灣的外交關係,並承諾不再同台灣發生任何官方關係,不進行任何官方往來。

不過,已有人指向梵蒂岡將是下一個與台灣斷交的國家。根據香港天主教媒體《亞洲新聞》報道,梵蒂岡在主教任命議題上向北京讓步,已派代表團赴中國,要求兩位獲教廷認可的合法主教,讓位給中方選出的主教。此舉讓外界擔憂中梵關係增溫及台梵邦交是否會生變。

3、台灣駐「非邦交國的代表處」,被要求「更名改牌」

不完全只針對台灣邦交國,對非邦交國也要求台灣的駐處「更名改牌」。2017614日台北「外交部亞非司長」陳俊賢曾經透露,只要駐處名稱帶有「中華民國」或「台灣」,都被要求「更名改牌」。台灣當時有五個駐「非邦交國的代表處」,遭受中國大陸方向當地政府施壓,其中位於杜拜的「中華民國駐阿拉伯聯合大公國杜拜商務辦事處」,就已改名為「台北商務辦事處」。

2018211日北京外交部發布一則訊息,內容指出,「『中華民國』駐巴布亞紐幾內亞商務代表團」,近日被巴布亞紐幾內亞當局更名為「台北駐巴布亞新幾內亞經濟文化辦公室」,還被沒收所使用的外交領事車牌。

另一個例子是奈及利亞,它顯然受到中國大陸相當大的壓力,在20171月先與中國大陸共同舉辦記者會,要求台駐處更名遷址,並削減人力。儘管台灣曾多次嘗試挽回但確定無效後,奈方則於630日派出25名武警封鎖台駐處,強制人員離開並要求台駐館更名遷址。台北同時也啟動了遷址作業,從首都阿布加搬到拉哥斯。非洲司司長陳俊賢事後表示,駐奈及利亞代表處遷館風波「表面上是奈及利亞,本質上是中國大陸」,這句話也道盡了一切。

也有國家主動離開其在台北的駐處,像「斐濟駐台貿易暨觀光代表處」,在2017510日突然撤館。台北外交部至此只坦承斐濟由於國家小、經費考量才撤離。雖然外交部試圖淡化斐濟撤館的政治因素,但是,就在斐濟撤館一離開台灣,斐濟總理姆拜尼馬拉馬(Josaia Voreqe Bainimarama)就前往中國大陸參加「一帶一路國際合作高峰論壇」,並刻意在516日會見習近平,所以在時間上的巧合也耐人尋味。他同時也在論壇表達,期待與中方在「一帶一路」建設框架內合作,斐濟並堅持「一個中國」政策,希望同中方深化貿易、農業、基礎設施、人文領域交流合作。

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