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戊戌「大變法」 中國「大改革」(2018.4)

發布日期:2018-05-04

☉文/葛夫

2018年,戊戌之年,改革之年。313日,第八次國務院機構改革方案揭開神秘面紗。此次改革涉及範圍之廣、調整程度之深,在很多方面超出了眾人的想像。而這只是涉及國務院機構的改革,中共「黨的機構」的改革方案預計在隨後一段時間公布,其力度據說也是空前。

「黨和國家機構改革」是「下決心解決黨和國家機構職能體系中存在的障礙和弊端」,是「推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革」,意在「提高效率效能」,為十九大確立的「兩個一百年」和社會主義現代化強國目標提供「制度保障」,屬於「黨和國家」治理體系中極為關鍵的頂層設計內容。戊戌之年的修憲以及啟動「黨和國家機構改革」表明了新時代中國已經拉開政治改革序幕。

40年來最有遠見和魄力的改革

不再保留國土資源部、國家海洋局、國家測繪地理信息局,組建自然資源部;不再保留環境保護部,組建生態環境部;整合工商、質監、食品藥品監管部門的主要職責,組建國家市場監管總局;成立應急管理部、退役軍人事務部……根據方案,改革後國務院設置組成部門將調整為26個,國務院正部級機構減少8個,副部級機構減少7個。

一直以來,對於中共決策者來說,每次改革都會遇到兩難:是大規模的全面改革還是敲敲打打的「小改」,「大改」風險太大,小改打不破格局。「本次機構改革力度堪稱『大刀闊斧』」,國家行政學院教授汪玉凱認為,高層通過大幅調整重組,從根本上解決政府機構重疊、職能交叉,公共管理「九龍治水」「政出多門」等問題的決心可見一斑。

「習近平首席經濟智囊」劉鶴13日在官媒發表署名文章,稱這次改革範圍的全面性是突出特點,與以往機構改革主要涉及政府機構和行政體制不同,這次機構改革是全面的改革,包括黨、政府、人大、政協、司法、群團、社會組織、事業單位、跨軍地,中央和地方各層級機構。

專家指,面對社會主要矛盾的深刻變化,面對國家治理體系和治理能力現代化的迫切需要,深化黨和國家機構改革,「下決心解決多年想解決而沒有解決的問題」的時機已經成熟。僅就國務院機構改革方案看,充分體現了不迴避權力和利益調整的革命性特點,充分體現了中央政府大刀闊斧的改革決心和深謀遠慮的改革智慧。

那麼此次機構改革有何特點?

國家行政學院教授竹立家表示,過去七輪改革,主要內容是精簡機構、裁減人員、降低政府成本、簡政放權、轉變政府職能,「每次各有側重,但基本在這個範圍內。歷次改革以限權、分權、放權為總目的,是單純的政府機構改革」。

而本輪改革的不同之處在於,「不是單純國務院機構改革,黨政軍群機構聯動改革,範圍很大。改革主要目的是解決『兩個還不完全適應』的問題,即黨和國家機構設置和職能配置同統籌推進『五位一體』總體布局、協調推進『四個全面』戰略布局的要求還不完全適應,同實現國家治理體系和治理能力現代化的要求還不完全適應的問題,而不僅是簡政放權」。

國家行政學院教授汪玉凱也表示,本輪改革力度很大,確實有傷筋動骨改革的味道,「這次改革有大部制的思維,通過機構的大幅度整合,從根上解決過去職能交叉、重疊的痼疾。例如,新組建應急管理部,整合了原來12個部委的一些職能,這是大整合;自然資源部、生態環境部等,很多部委都把發改委的職能分走了。」

彌補短板,適應新時代,這也是此次改革的目的。清華大學公共管理學院院長薛瀾表示,隨着中國特色社會主義步入新時代,社會管理、公共服務、生態環境保護等新事項日益受到關注,對政府職能提出了新的要求。此次改革在上述方面「動作非常大」,體現了「補短板」的思維導向,也是對創新、協調、綠色、開放、共享五大新發展理念的落實。例如,方案提出組建退役軍人事務部,建立健全集中統一、職責清晰的退役軍人管理保障體制;組建應急管理部,防範化解重特大安全風險;組建移民管理局;組建國家國際發展合作署等。

汪玉凱說,這些都是國情和實際變化後,今後中國需要重點加強的工作。「這是在和全面建成小康社會『對標』,有針對性地解決當前政府機構職能的不足。」

對標「大國」標準

此番改革有幾個新成立的機構格外引人矚目,如國家移民管理局、國家退役軍人事務部、應急管理部等,均為對標「大國」標準而設立的,在美國等西方國家,這些機構是標配。

專家指,改革開放四十年來中國在政治、經濟、外交、文化、體育、科學技術等領域都取得了重大的成就,中國早已邁入「大國俱樂部」,因此本輪改革一個重要的目標,就是按照按照「大國」標準來配置新的政府系統。

本輪大部制改革當中,有兩個部門的設置非常新鮮,也最具劃時代意義。一個是國家移民管理局。整合公安部的出入境管理、邊防檢查職責,建立健全簽證管理協調機制。另一個是國家國際發展合作署。整合商務部對外緩助工作有關職責、外交部對外援助協調等職責。

專家分析,國家移民管理局,以前是出入境管理,現在是移民管理,幾個字之差,意味大不相同。出入境是邊防管控的概念,潛台詞就是看好國門。移民是服務管理,暗含海納百川、喜迎四方來客的意味。

目前,中國製造正處於向中國智造轉型的風口上,人口紅利消失,路易斯拐點臨近,福耀玻璃、富士康等標桿企業轉向美國建廠更是敲響了警鐘。此外,中國自貿區已經形成了雁陣格局,未來還將全面開放。種種變化都要求中國改變以往以控制為主的管理機制,主動參與國際人才爭奪。

組建國家國際發展合作署,就是要在對外援助日益複雜和多元化的情況下,更好服務國家的外交布局和共建「一帶一路」。目前西方世界正處於深刻的調整期,美國製造業空心化,日本陷入老齡化泥沼,老牌帝國鬧分裂鬧民粹主義,這是幾百年來,中國崛起的極為難得的機遇,甚至可以說唯一的視窗。組建國際發展合作署,改革援外方式,雖然不附加任何政治條件,卻是有一筆經濟賬可以算:一是利於在構築共同發展利益的同時,開啟雙邊合作,打開目標國市場,並消解國內過剩產能。二是向世界展示大國擔當和大國責任,幫助中國擁有更強的話語權。

有分析人士稱,以往的大部制改革,更多地是在計劃經濟市場經濟的大轉型下,為應對內部變化所作出的反應。如今更多是站在國際舞台中心的位置上,來應對外部的變化。兩個部門,一個對內,一個對外,彼此遙相呼應,互為統籌,讓我們看到中國開始全方位以「大國」標準審視自己。

此外,國家退役軍人事務部,其規格之高,令人深感意外,這個部門直接對標美國退伍軍人事務部,其他國家很少有如此高規格的為退伍軍人服務的部門。這個部門的主要職責包括,褒揚彰顯退役軍人為黨、國家和人民犧牲奉獻的精神風範和價值導向,負責軍隊轉業復員、退休退役士兵的移交安置工作,組織開展退役軍人優待撫恤,負責烈士及退役軍人榮譽獎勵、軍人公墓維護以及紀念活動等。

這意味着軍人與國家的聯繫在行政上得到了明顯強化。專家指,這是向軍人發出的明確資訊:背後有國家支持,可放心放手幹。它體現了中國從軍事大國向軍事強國發展的決心。這是否意味着中國軍隊將會更多地走出去,值得拭目以待。從某種意義上來講,它甚至比國家移民管理局、國家國際發展合作署的成立更具有深遠的影響。

凸顯「黨領導一切」

此次兩會通過的新憲法,將「中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵」載入憲法,將中國國家主席任期制取消,這兩個是對鄧小平時代「八二憲法」的重大修改,因此格外引人關注。本輪黨政機構改革中,「黨領導一切」也成了貫穿改革的主線和指導原則。

智囊劉鶴指出,本輪改革加強黨的全面領導是核心問題。黨政軍民學,東西南北中,黨是領導一切的。加強黨對各領域各方面工作領導,是深化黨和國家機構改革的首要任務。中央明確提出五點要求:一是要建立健全黨對重大工作的領導體制機制。二是強化黨的組織在同級組織中的領導地位,更好發揮黨總攬全域、協調各方作用。三是更好發揮黨的職能部門作用,加強歸口協調職能,統籌本系統本領域工作。四是統籌設置黨政機構,黨的有關機構可以同職能相近、聯繫緊密的其他部門統籌設置,實行合併設立或合署辦公。五是推進黨的紀律檢查體制和國家監察體制改革,組建國家、省、市、縣監察委員會,實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。

「黨政軍民學,東西南北中,黨是領導一切的」是中共開國領袖毛澤東對於中共地位提出的論斷。對此,習近平曾闡釋道:「黨是我們事業的堅強領導核心。在當今中國,沒有大於中國共產黨的政治力量或其他什麼力量。黨政軍民學,東西南北中,黨是領導一切的,是最高的政治領導力量,各個領域、各個方面都必須堅定自覺堅持黨的領導。」

在當前的中國政治架構中,仍然存在着嚴重的「黨政不分」的問題。專家指,儘管從鄧小平時代,中共的領導者們就一直在努力釐清二者之間關係。但是因為某些歷史原因和現實因素,黨和政府的關係很多時候仍然存在某種不清楚的情況。

因此習近平將「東西南北中,黨是領導一切」重新確定為一項政治領導原則,並在中共十九大上寫入黨章。在修訂憲法以及此輪機構改革中,再次釐清黨政機構的關係,這是對「黨領導一切」這一政治原則具體呈現。

有分析指,此輪改革有更深一層的動因,對於當下的中國來說,如果繼續保持中共政權的穩固和改革發展的深入,領導結構的堅強有力在既定情勢下是首要環節,領導結構包括執政黨體系和領導核心兩個主要部份,這也是現任政治局常委王滬寧早期重要的政治觀點。他認為,「現代各國的社會發展雄辯地證明,強而有力、組織嚴密的政黨系統及其核心是社會走向現代化的重要組織保證和體制資源」。

2012年中共十八大以來習的布局來看,其實就是在圍繞這兩個因素在布局,反腐,整黨,「習核心」,修改國家主席任期,以及機構改革,所有這些影響、波及中國的重大舉措背後,建立一個強有力的領導體系和核心,是最根本的動因。這個核心,毋庸置疑,是中共總書記習近平,而體系則是一個更為複雜的概念,簡要的理解就可以視為黨是「領導一切的」。

瞄準第五個現代化 習近平「大改革」框架初現

這次黨和國家機構改革,被定位為一場「國家治理體系和治理能力現代化的深刻變革」。這次機構調整,只是剛剛拉開了序幕。專家預期,隨着後續更多機構調整的推進,中國治理體制尤其是官僚架構將如同幾年前的黨改和軍改一樣,打亂重塑,中國或可藉此重整盡快掃清幾十年體制機制積弊,讓陳舊的官僚機器重換新顏,逐步地開啟政治現代化的步伐。

劉鶴就此輪機構改革撰文闡釋改革的特點,其中改革設計的「科學性」被格外強調。什麼是科學性呢?就是要符合實際需要,符合客觀規律。這被視為改革成敗的「關鍵」。中國建國以來的政治機構經過草創和改善,但與現實發展並不相稱,機構設置重疊、混亂,比如一類事需要多個部門分管,政出多門,相互掣肘,造成權責不明、推諉扯皮。這就需要合併重複部門,由一家進行統籌。

此輪黨政機構改革,有着現實因素的「倒逼」,據專家分析主要有以下問題:

其一、無論是中共黨務系統還是國務院系統,無論是中央還是地方政府,冗官冗員的情況依然嚴重。「冗官冗員」的現象表明,中國治理體系需要一場徹底的「刮骨療毒」,「精兵簡政」,證明了一場全面、系統性機構改革的必要性。

其二、中共和政府治理體系已經無法適應社會發展。以金融行業監管為例,從2015年夏季中國A股市場股災開始,中國整個金融市場動盪不斷,甚至出現了一些橫跨銀行,保險,證券領域的龐大金融集團,即使在十年前,這在中國也是無法想像的情況,更遑論會出現預警式的混業監管機構。在今天,作為中國金融監管和治理體系中的「一行三會」(中國人民銀行、銀監會、證監會和保監會)以及財政部,發改委等機構,因為種種原因,無法實行有效的「混業監管」,更難以實行統一監管不利於對市場風險檢測,處置風險時難以拿出有效正確措施。對此,中國金融乃至宏觀經濟的治理體系,是否需要一次全面的機構改革?

其三,「黨政不分」的問題仍然很嚴重。儘管從改革開放之後,中共的歷任領導者們就一直在努力釐清二者之間關係,但迄今為止黨政不分的問題仍然存在。這導致引發一些不必要的思想混亂,因此中共通過修改黨章、憲法,確立「黨領導一切」的政治定調,並作為機構改革的指導思想,一切都在情理之中,核心目的就在於統一黨內思想,構建「團結一致向前看」政治氛圍,確保機構改革的平穩順利推進。

今年是中國改革開放40周年。在40年的歷史中,中國政府機構和體系,伴隨着整個國家宏觀層面的改革,自身也在不斷進行變革。如何讓這個國家的治理體系更加匹配社會開放和國家發展的進度,是中國歷任執政者不斷思考、踐行的一個宏大歷史命題。今天,習近平正在向歷史,交出他的「答卷」。

從歷史上來看,過去40年中國的改革開放歷程,離不開體制驅動。這次中共進行黨和國家機構改革之後,或許可以做一個初步的定論,中國的改革開放再度進入了「體制驅動」的時代。過去40年的中國改革開放史,也是一部中國體制改革史,中國政府一直試圖讓國家治理體系匹配國家發展。整體而言,政府部委系統不斷適應新時代形勢環境的變化,漸趨精簡和高效。

專家指出,此輪機構改革,在宏觀上,是因應現代國家治理中黨和國家的關係建構以及權力運行監督的需要,很明顯是本着國家治理體系現代化這條主線,是對改革開放四十年的「制度呼應」,是對5年前「第五個現代化」政治承諾的兌現,更是進入「習時代」後,中國改革與發展的「運行保障」。如果說十八大後5年,習近平一直在推進的是「黨改(反腐)」和「軍改」,此次可看作「政治框架改革」的序曲。

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