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掀起「掃黑除惡」風暴 鋪就小康社會之路(2018.4)

發布日期:2018-05-04

☉文/懿芳

中共近期在全國範圍內掀起「掃黑除惡」風暴,目標直指到2020年取得掃黑除惡專項鬥爭壓倒性勝利,時間對表「全面建成小康社會」。此一強力行動,體現了中央重塑基層治理體系、推進國家治理能力現代化的政治意願。中央給「掃黑除惡」的定調是「依法」,旨在防止運動擴大化和地方政績競賽,這是新時代的新要求。

日前,中共中央、國務院發出《關於開展掃黑除惡專項鬥爭的通知》(以下簡稱《通知》),要求各級黨委和政府將掃黑除惡專項鬥爭作為一項「重大政治任務」,擺到工作全域突出位置,列入重要議事日程。在3月舉行的全國「兩會」上,「依法開展掃黑除惡專項鬥爭」被寫入政府工作報告。

「打黑」到「掃黑」 彰顯思路之變

熟悉官方政策語彙的人士應能注意到,「掃黑除惡」與既往「打黑除惡」有了一字之改。看似只是用詞不同,實則反映了國家治理層面的思路轉變。有觀點認為,在治理方向上,「打」、「打擊」主要體現的是一種「自上而下」的問題解決方法;「掃」、「掃除」則更強調「自下而上」的治理路徑。兩者相比,掃黑除惡彰顯的是一種更為積極、全面和徹底的治理策略。

在《通知》中,中央針對當前涉黑涉惡新動向提出了「三結合」的要求:切實把專項治理和系統治理、綜合治理、依法治理、源頭治理結合起來;把打擊黑惡勢力犯罪和反腐敗、基層「拍蠅」結合起來;把掃黑除惡和加強基層組織建設結合起來。

「三結合」也可以理解為三項原則,是在總結過往工作經驗的基礎之上,提出的系統化、科學化指導,體現了中共對基層治理的總體把握。

《通知》發出後的第一時間,中央政法委書記郭聲琨在全國掃黑除惡專項鬥爭電視電話會議上說,要堅持依法嚴懲方針,聚焦涉黑涉惡問題突出的重點地區、行業、領域,依法嚴厲打擊人民群眾反映強烈的黑惡勢力犯罪。

公安部部長趙克志在全國公安廳局長會議上指出,公安機關要充分發揮掃黑除惡主力軍作用,重拳出擊、集中整治,着力剷除黑惡勢力的「政治基礎」、「經濟基礎」、「社會基礎」。

同期,最高檢和最高法也都召開會議,表示將「積極參與掃黑除惡專項鬥爭」。

有分析認為,此番部署,標誌着2006年以來由中央政法委主導的「打黑除惡」,已經升格為最高決策機構領導的「掃黑除惡」,參與部門數量也大幅增多。

《檢察日報》近期刊登的文章稱,「掃黑除惡」的升格,「一方面體現了黨和國家對本次掃黑除惡工作史無前例的重視」,「另一方面也可以有效協調各方面、各部門資源,打破部門壁壘,統一行動,實現對黑惡勢力的社會綜合治理」。

近兩個月來,全國上下「一盤棋」的格局正迅速鋪開。

一些地方祭出首套重拳。例如,安徽蕪湖在2月中旬宣判了56人涉黑大案。同期,廣州一審宣判了54人涉黑案,該案被告人及辯護律師人數刷新了廣州市兩級法院審理的「涉黑」案件紀錄。在全國「兩會」團組開放日活動上,廣東省委書記李希表示,該省還重拳出擊了東莞掃黃、掃黑除惡工作,要努力建設「全國最安全穩定」地區之一。

一批涉黑案件獲得偵破。例如,北京市抓獲以陳某某為首的犯罪團夥涉案嫌疑人30人。天津市破獲以顏某為首的涉嫌黑社會性質組織犯罪案件,抓獲嫌疑人25人,依法查封凍結帳戶資金近1700萬元(人民幣,下同)。

一些新政陸續推出。例如,《海口日報》文章稱,海南高院於37日印發《關於全省法院開展掃黑除惡專項鬥爭的實施意見》,制定32條舉措,紮實推進掃黑除惡專項鬥爭。同期,廈門發布「掃黑除惡」線索舉報獎勵,最高獎10萬元。

從廣東、四川、湖北、福建等地提出的「掃黑除惡」三年規劃看,儘管階段目標和具體措辭有些微差異,但大體脈絡相同:2018年,為行動的啟動和推進階段,重在摸底數,遏增量;2019年,鞏固基礎,集中攻堅,繼續深挖;2020年,建立健全遏制黑惡勢力滋生蔓延的長效機制,取得掃黑除惡專項鬥爭壓倒性勝利。

從天津、陝西、河北等地黨媒報道看,該地方級的「掃黑除惡專項鬥爭領導小組」由政法委牽頭,成員除了公檢法外,還包括紀委、組織和宣傳部門。據推測,中央層面的領導小組也應是類此架構,但詳情尚未公開披露。

2006年成立的全國「打黑辦」相比,紀委、組織和宣傳是新入列的職能部門。

時政觀察人士認為,紀委部門的介入,使得這次「掃黑除惡」能向縱深開掘,也令專項鬥爭具有更多想像空間。中央此前已經明確提到,把掃黑除惡與基層反腐「拍蠅」、脫貧攻堅相結合,深挖黑惡勢力「保護傘」,這勢必將成為今後地方治理的一道明確主題。

不再運動掃黑 重在依法辦事

值得注意的是,中央對此次「掃黑除惡」定下了一個剛性原則——「依法」。既要求政法各機關「要進一步明確政策法律界限,統一執法思想 」,又強調「要主動適應以審判為中心的刑事訴訟制度改革,切實把好案件事實關、證據關、程序關和法律適用關」。

當前,全國政法機關正強勢推進掃黑除惡專項鬥爭,在「依法、準確、有力」的工作原則中,「依法」被置於首位。

執政以來,中共對於黑惡勢力一向採取高壓政策。早在改革開放之初的1983年,面對犯罪態勢驟然嚴峻的情形,中央出手發布《關於嚴厲打擊刑事犯罪的決定》,在全國範圍內開展為期三年的「嚴打」,共查獲各種犯罪團夥19.7萬個,逮捕177.2萬人,勞動教養32.1萬人。

當時內地還鮮有「黑社會」的概念,官方將有組織犯罪統稱為「犯罪團夥」。首輪「嚴打」的背景,正值改革初見成效,需要力保現代化實現的關口。彼時,為經濟和社會建設護航的另一隻手,是整頓吏治。與首輪「嚴打」幾乎同一時間,中共進行了一次大規模全黨整風運動。後期的黨史研究資料稱,當時的整風「為黨所領導的改革開放大業的順利推進奠定了堅實基礎」。

此後,中共又進行了多輪「嚴打」——分別啟動於19962001年和2010年。

其中,第三次全國性「嚴打」的重點就是「打黑除惡」。2003年的統計數據稱,當時全國共破獲刑事犯罪案件508.7萬件,打掉黑社會性質組織629個、惡勢力犯罪團夥14768個。

在第三次「嚴打」總結經驗時,官方認為,「依法從重從快打擊嚴重刑事犯罪,是遏制犯罪急劇上升的有效措施」。而同時,北京內部也有不同意見。有政法官員提出,運動式「嚴打」後犯罪率又開始反彈,甚至恢復到此前水平,單靠「嚴打」並不能從根本上扭轉嚴峻的社會治安形勢。

北京大學法學院教授陳興良曾撰寫《嚴打利弊之議》指出,「嚴打」中出現的一些消極問題主要是在嚴打操作中凸現的,而非嚴打刑事政策本身的問題。

陳興良認為,「嚴打以其運動式的急風驟雨席捲而來的時候,必然形成對法治的衝突,這是毋庸諱言的」。以從重而言,把「嚴打」理解為滿貫頂格判刑的情形,在操作中不在少數。

2006年,十六屆六中全會通過《中共中央關於構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》,正式提出了「要實施寬嚴相濟的刑事司法政策」。此後,隨着《刑事訴訟法》的持續修改完善,「嚴打」一詞蘊含的「依法」內涵被不斷突出。同時,人權保障、司法公正的地位也不斷抬升,體現了官方對運動式「嚴打」的糾偏。

司法公正要求罪刑均衡、刑罰適度,不可畸重或畸輕。歷史上的「嚴打」有重刑主義傾向,而隨着社會法治文明的發展,保障人權、程式正義、罪刑相當等原則已經成為朝野共識。

今年這場「掃黑除惡」行動中,中央在發令伊始就強調要「堅持寬嚴相濟的刑事政策」。法學界專家認為,這體現了國家對犯罪治理的政治智慧。根據《通知》要求,對黑社會性質組織犯罪組織者、領導者、骨幹成員及其「保護傘」要依法從嚴懲處,對犯罪情節較輕的其他參加人員要依法從輕、減輕處罰,以保證打擊重點,減少社會對抗,促進社會和諧。

從執政目標而言,「法治小康」是「全面小康」的題中之義。中國當前不僅處於決勝全面小康的關鍵時期,也正處於全面推進依法治國的重要節點。中共十九大強調全面依法治國是國家治理的一場深刻革命,「掃黑除惡」行動也應貫徹這一新時代精神,成為推進和實踐依法治國方略的具體行動。

武漢大學法學院副院長何榮功認為,要理解與執行中央的最新精神,應重視妥善處理三個問題:第一,科學把握「打早打小」與刑法適用的關係。辦案過程中,對於是否屬於刑法規定的黑社會性質組織,要嚴格依法認定。對於不構成黑惡勢力的犯罪者,要善用治安、行政等手段依法處理。第二,重程序,強化證據,確保案件品質。第三,重視產權司法保護。嚴格規範涉案財產的法律程式,堅持審慎把握處理產權和經濟糾紛的司法政策,注意區分涉黑財產和個人企業合法財產的界限。

本輪「掃黑除惡」為期不短,各級地方和政法機構應用新理念依法整體推進專項行動,聚焦重點、精準打擊,防止運動擴大化和變相政績競賽,要真正「確保政治效果、法律效果和社會效果的統一」。

「雙軌政治」轉型 升級合作共治

歷史地看,「嚴打」是中國在特定社會背景下催生出的制度選擇,往往發生於治安惡化之際。而當前,中國社會秩序總體良好。官方資料顯示,在過去5年中,內地嚴重暴力犯罪案件下降了51.8%,民眾對社會治安滿意度上升到95.5%

在此背景下,中共為何仍要強力進行「掃黑除惡」專項鬥爭?有分析認為,這與近些年來中國政治生態的變化,黑社會形態的發展,以及黑惡勢力對政權和關鍵經濟領域的滲透密切相關。

本輪掃黑的重點對象之一,是「村霸」「地方豪強」等基層黑惡勢力。其危害可以概括為四點:亂政、抗法、霸財、行兇。

其中,「亂政」被官方列為嚴厲打擊的首位,即「威脅政治安全特別是制度安全、政權安全以及向政治領域滲透 」。

此前被判刑的江西省某市原人大代表,糾結同族以及社會人員組成犯罪團夥,20多年來利用暴力、威脅等手段,多次實施違法犯罪行為,甚至利用勢力和影響,威脅當地黨委政府工作人員,干擾基層組織選舉。

去年1月,最高人民檢察院曾印發專項《意見》,要求各級檢察機關堅決依法懲治「村霸」和宗族惡勢力刑事犯罪,突出打擊為「村霸」和宗族惡勢力充當「保護傘」的職務犯罪。

可見,中央早已把處置黑惡勢力同基層反腐和治理問題聯繫在一起看待。在今年1月發布的十九屆中央紀委二次全會公報中,也明確把「堅決整治群眾身邊腐敗問題 」作為單獨一項提出,並具體要求:把懲治基層腐敗同掃黑除惡結合起來……把全面從嚴治黨覆蓋到「最後一公里」。

從成因看,「村霸」橫行與基層政權的蛻變,非一日之寒。

黑惡勢力的生存土壤,是社會治理中廣泛而頑固存在的灰色空間。這種邊緣地帶的形成,有其深刻的邏輯和背景。概而言之,「掃黑除惡」所指向的,是一個重建基層政治與社會生態的龐大系統工程,而不僅僅是一場減滅犯罪的運動。

「皇權不下縣,縣下行自治」的「雙軌政治」,是中國傳統社會的權力運行架構之一。費孝通曾論證稱,傳統中國社會的治理通過兩條平行軌道進行:一條是自上而下的中央集權的專制體制的軌道,由官員與知識份子來實施具體的治理;另一條是基層組織自治的軌道,它由鄉紳等鄉村精英進行治理,紳士階層是鄉村社會的實際「統治階級」,而宗族是士紳進行鄉村治理的組織基礎。

在新中國建政後,中國鄉村「雙軌政治」的現代化轉型之路並不順暢。其主要原因是,在國家正式權力所無法滲透的地帶,出現了新的利益格局和鏈條,並有路徑強化的趨勢。

社會學者分析稱,在過去一段時期的經濟發展中,社會資本流動越來越活躍,一些或明或暗支配資源的「強人」和「狠人」獲得了迅速崛起的機會,基層因此形成了一批食利階層,並催生了灰色利益鏈條。

而從基層政權的動因來說,由於治理資源和激勵機制的相對缺乏,鄉村普遍存在公共產品提供不足的情況。現行的分權制度使財權集中於上級政府,而事權則層層下移,促使一些基層組織奉行「實用主義」——在集中力量幹大事的同時,對一些與直接利益無關的行政事務或者敷衍了事,或者大量採用非正式行政手段來彌補常規治理工作的不足。

許多「地方豪強」就是在這一背景下進入了基層權力的運作體系,成為行政「代理人」,甚至進入當地人大和政府班子。最典型的表現就是部份村幹部成了維護治安的力量,但由於缺乏有效監督,時間一長也會變成「村霸」。

在灰色聯盟中,既有異化為「廠商」的基層官員,也有逐步「政治化」的「地方豪強」,還有默許非正式權力行事的普通基層官員。有分析文章指出,許多基層官員不會使用正式權力直接侵害民眾權益,卻可能放任其「代理人」用非法手段控制基層,其隱形危害甚巨。

在國家政權體系中,基層行政越是具有運動式治理的特徵,越是採取壓力型和錦標賽體制,就越容易固化上述格局。

因此,在「掃黑除惡」中除了將刀刃向內,清除「保護傘」外,還要在整頓和重構基層治理體系方面下更大功夫。既要立足當下,也要着眼長遠。將自治、法治、德治相結合,完善「一核多元、合作共治」的村級治理體系,發揮村級黨組織、村民代表會議決策、村民委員會執行和村務監督委員會監督的共同作用。

同時,在公共服務領域,要不斷加強改革,以制度創新激發民間活力。以疏代堵,以善治代重典。唯此,才能徹底移除黑惡勢力的生存土壤,讓基層民眾真切感受到各項改革紅利,提升全面小康之路上的幸福感。

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