台海兩岸

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柯拉芙特赴台之行的三部曲(2012.2)

發布日期:2021-03-05

──失信赴約、視訊會見、終見真章

☉文/邵宗海 澳門理工學院名教授

一、柯拉芙特訪問台灣之行正式宣告

美國國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)2021年1月6日在華府正式宣布,美國駐聯合國大使柯拉芙特(Kelly Craft)將訪問台灣。再根據路透社7日的報道說,蓬佩奧在作出這項宣布時,特別說了下列這段話:台灣是美國的可靠夥伴,也是蓬勃的民主政體,並展現出「一個自由中國」所能達成的成就。值得提醒的是:「一個自由中國」是美國官方首度對台灣的稱呼,但到底是否具有其他政治含意,則一直未見有後續的解釋。

但是蓬佩奧的宣布方式,不是在一種非常慎重而且專注的情況下才說明這項單一事件,而是在香港警方1月6日大規模逮捕53名「泛民主派」人士後,蓬佩奧因為發表譴責聲明,說出美國考慮針對港府官員及香港駐美經濟貿易辦事處,採取限制措施。然後在譴責港府大規模逮捕「泛民主派」人士的聲明之後,才宣布柯拉芙特將訪問台灣,但當時並未透露她將前去訪問的日期,如不是國務院有嚴重的疏忽,則就是這項訪問的訊息,應該是在倉促中才做成的決定。

不可否認的,柯拉芙特如果訪台一事確定,在政治上將具有多項特殊意義:首先,她將成為美台斷交後,第一位訪問台灣的現任美國駐聯合國大使。像台北「外交部」發言人歐江安就說,這是首度有美國駐聯合國常駐代表訪台,展現美國對台灣國際參與的強力支持。當然,台北官方也是有認為這是美國落實《台灣旅行法》的具體表現;其次,由於特朗普政府即將1月20日即將卸下權力,在這之前,竟然會批准柯拉芙特的訪台,到底是「美國對台的實質力撐」?譬如說是否還有暗示將可能是對下屆拜登政府的交接事項?還是說這只是「形式上的支持」,就是一種對台敷衍性的慰勉?但不管如何,不到最後真相揭曉,真的是很難馬上知曉。但一旦鍋蓋被揭開,就會導致整個美中關係或進或退之發展。

二、訪台日期正式揭曉,訪台行程就開始搬出

直至隔了一天之後,美國駐聯合國使團才正式宣布柯拉芙特將於2021年1月13日至15日訪台,並在台灣與高階官員見面,同時美駐聯合國使團也在稍後發表的聲明中,標示出柯拉芙特的赴台任務:「在大使訪台期間,她將強調美國強力支持台灣的國際空間,並遵守美國的『一中政策』與其根據的《台灣關係法》、美中三大聯合公報與對台六項保證」。這段說明應該是強調柯拉芙特在台灣可能將談到「美台合作」時所需要的「法律與政治」的基礎,而她的重點工作似乎已鎖定在「美國強力支持台灣的國際空間」上。

至於美國在台協會(AIT),則在稍後再補充更詳盡的行程:說柯拉芙特14日上午會在台灣「外交部」外交及國際事務學院要發表演說,闡述台灣對國際社會的傑出貢獻,以及台灣有意義、擴大參與國際組織的重要性。1月14日中午將接受蔡英文在府內的午宴款待,雙方將聚焦於台灣的國際參與相關議題進行交流,期盼持續深化台美合作夥伴關係。

三、柯拉芙特是共和黨的重要的支持者及金主,而且親台的情結相當濃郁

58歲做柯拉芙特在2007年小布殊政府任內,就進入美國駐聯合國代表團,專責非洲關係,所以她對聊聯合國的事務不算陌生,到乃2017年,特朗普提名柯拉芙特為駐加拿大大使,二年後,在2019年又被提名為駐聯合國大使。

柯拉芙特的丈夫Joe Craft是煤業鉅子,夫妻倆都是共和黨強力的支持者,更是「慷慨的金主」。根據外媒報道,光是2016年美國總統大選,柯拉芙特就捐贈26萬美元的競選經費給特朗普;特朗普當選後,她的丈夫又捐贈100萬美元予特朗普就職典禮委員會。

事實上,柯拉芙特相當支持台灣。她曾在2020年9月16日與台灣駐紐約台北經濟文化辦事處處長李光章在曼哈頓東區共進午餐、算是一項「歷史性」會晤,也是是台灣高層官員和美國駐聯合國大使的第一次會晤。據悉,當時柯拉芙特就有直接表示,台灣「應該像其他任何人一樣得以參與聯合國事務」,並承諾協助台灣參與聯合國事務。她強調,美台擁有促進民主的共同目標,她期待有朝一日能會晤「總統」蔡英文。此外,柯拉芙特還說,她和李光章討論了種種不同的方式,好讓美國發揮最大的助力,以提升台灣在聯合國的參與度。

柯拉芙特當時還曾經強調了一句話,是說台灣正遭北京邊緣化,台灣人民的聲音必須被聽見,「若美國不為台灣挺身對抗中國,那麼誰會挺身而出?」從這裡來看,可想像出柯拉芙特對台的一股特殊情結。

四、特朗普的對台連續動作已非單一政策轉移 而是在重大調整一中政策

從柯拉芙特會被安排訪問台灣,不顧忌北京可能的反彈,我們大致可得悉美國已準備在牽制中國手法之中,強化台灣這個「棋子」角色。在2020年美國追求與台灣建立新雙邊經濟對話就是一例,而這正是在加強美台關係,並在台北面對北京與日俱增的壓力之際,給予台灣支持。另外,路透社也報道,解密了6份列根總統主政時期給台灣的安全保證,分析家認為,這似乎是在對台北展現進一步支持。

而且,當特朗普也在為爭取連任打選戰之時,他在關鍵的外交政策平臺上,也對北京採取了強硬的態度。國務院亞太助卿史達偉(David Stilwell)在2020年8月31日於華府保守派智庫「傳統基金會」舉行的視訊論壇中曾說,華府長久以來堅守「一中」政策,而最近美國採取的一連串動作,並不是單一政策轉移,而是對「一中」政策做出一連串重大調整的一部份。

華府認為,在北京對重要區域的和平與穩定威脅日增,並試圖在外交上孤立台灣,當台灣蒙受武力威脅之際,美國實在是不得不這麼做。所以史達偉說:「我們會繼續協助台北抵抗中共施壓,威嚇,並使台灣邊緣化的活動」。所以在不到兩個星期,美國一艘飛彈驅逐艦於8月30日再度穿越台海,這就是萬一台灣面對中方侵略,華府願意挺台灣最明確的信號之一。

再根據CNN新聞網9月3日報道,美國在8月31日的進一步解密,公開了列根政府時期對台灣所做的6項保證。其中承諾美國不會受北京施壓,會繼續軍售台灣,並給予外交支持等。儘管數十年來,美國一直是台灣的「盟友」,但傳統上華府決策者一直避免公開支持台灣。所以,美方揭露6個保證、讓驅逐艦穿越台海,對台軍售和最近這二年裡,派遣了數十年來層級最高的美國衛生部長阿札爾(Alex Azar II)訪台,都是十分明顯,並刻意展示的挺台表現。

五、柯拉芙特訪台之行,突然無預警的宣布被取消

不過就在宣布柯拉芙特訪台、以及國務卿蓬佩奧也將前往布魯塞爾不到18小時後,美國國務院卻無預警的宣布取消所有高級官員出訪,這不但是包括國務卿蓬佩奧本人的歐洲之行,也涵蓋了柯拉芙特首次的訪台之行。

形式上的解釋,就像是美國務院發言人奧塔格斯(Morgan Ortagus)的說法:國務院已決定,全力協助即將上任的拜登政府進行政府交接,並順利完成1月20日舉行的新總統就職典禮。但是為什麼會取消訪問的重點,至少有二點可以補充:第一,應在支持特朗普的群眾對國會大廈進行暴力襲擊造成5人死亡,這項事件逐引起了美國民眾高度關注拜登就職典禮的安全性。雖然國務院是說,取消蓬佩奧與其他高級官員外訪是為了協助政府順利交接過渡,與擔心暴力事件發生無關,但相信的人不多。第二,在蓬佩奧宣布取消訪問之前,盧森堡外交部長艾索柏恩(Jean Asselborn)和歐盟高層曾先一步拒絕與蓬佩奧見面,這恐怕是導致蓬佩奧的歐洲之行先慮取消,再來就是要考量到「整體性」,乾脆就取消所有國務院官員的外國之行。

六、柯拉芙特來台之行,在本質上是有「檯面下尚有政治運作的考量」

其實早在媒體揭露柯拉芙特可能來台訪問之後,這曾引發了作者的好奇:首先,在不到二個星期後,特朗普政府即將下臺,而柯拉芙特在聯合國的特任官職務,也可能會被上臺的拜登政府另行換人來接替,在這樣匆忙需要交接的時刻裡,即使可凸顯《台灣旅行法》再一次的具體實踐,但也看不出還有什麼其他的政治效應可以感受;再來就是柯拉芙特的職務權限是在聯合國常任理事國代表,她是否會帶來給「不是聯合國成員」的台灣什麼樣的「外交突破驚喜」,恐怕並不在這位女士的口袋裡,但可能是在她思考之中,當然這可能也是台北的期待。

當時唯一能解釋的,若從柯拉芙特親台的立場出發來說,可能美台之間在檯面下尚有「政治運作」的考量,不管是特朗普當局的操盤,或是民進黨當局的運作,至少有經過了華府與台北雙方的磋商而達成的「共識」:

第一、就美國「一中政策」的原意出發,希望借助柯拉芙特這次訪台之行,與民進黨當局之間探討出「台海兩岸適當的政治定位」,既不違背美國的「一中政策」原意,也不攪亂美國對中「三個公報暨一個台灣關係法」的基礎,同時也合乎民進黨當局所同意「台灣不是中華人民共和國一部份的政治實體」。而這個方��,應是在國會動亂之前特朗普與蓬佩奧共商的決淀。

基本上,我們看到蓬佩奧在宣布柯拉芙特訪台之行時一段談話,大致心中就有個譜。他說:「台灣是美國的可靠夥伴,也是蓬勃的民主政體,並展現出『一個自由中國』所能達成的成就」,注意他用了一個新名稱,叫「自由中國」。同時在去年11月12日,蓬佩奧在接受電台節目修伊特秀(Hugh Hewitt Show)訪問時也曾表示:「把話講清楚是非常重要的。台灣不是中國的一部份(Taiwan has not been a part of China),列根政府制定對台政策所做的工作時就承認了這一點,過去30多年美國兩黨政府皆遵循並執行這些政策」。

不過,蓬佩奧指******灣是「自由中國」,這個稱呼民進黨當局能否接受?恐怕才是柯拉芙特會見蔡英文時的商談重點,至少台北目前對「自由中國」這個名稱是有保留的。另外,我們只要聽到「總統府」發言人張惇涵的回應,也就可得悉一二。他說:「若長期關注蓬佩奧言論的人都清楚知道,蓬佩奧一直堅定支持台灣也都用台灣來稱呼,甚至讚揚台灣是區域民主的典範」。要注意的是他是用了「蓬佩奧一直都用台灣來稱呼」這句話。

第二、柯拉芙特此次訪台,將成為美台斷交後,第一位訪台的現任美國駐聯合國大使。事實上,柯拉芙特多次為台灣發聲,去年9月曾與台灣駐紐約台北經濟文化辦事處處長李光章共進午餐。根據美聯社當時報道,柯拉芙特曾說,這是「歷史性」會晤,也是特朗普政�加強與台灣關係的進一步行動。柯拉芙特並說,她和李光章討論了種種不同的方式,好讓美國發揮最大的助力,以提升台灣在聯合國的參與度。

如果再細讀美駐聯合國使團發布的訪台聲明中所說的一段話:「在大使訪台期間,她將強調美國強力支持台灣的國際空間」,但又再重申會遵守「美國的『一中政策』與其根據的《台灣關係法》、美中三大聯合公報與對台六項保證」,作者發現「拓展台灣的國際空間」,特別在聯合國屬下的國際組織,應會是柯拉芙特此行的重要任務。果然不出所料,在後來的柯拉芙特與蔡英文的視訊會議上,就討論到台灣可否「參與」聯合國的課題上。

七、柯拉芙特訪台一事從決定訪台到取消行程,都屬「旋風式」作業

柯拉芙特訪台一事,台灣當局是有表達熱烈歡迎,但柯拉芙特訪台一事被取消之後,對台灣內部來說,也是感到鬆了一口氣,這當然與兩岸最近緊繃的情勢有關。原先台北的判斷是,柯拉芙特來台訪問,主要是美國主動提議,並非台灣刻意爭取,加上柯拉芙特層級不算太高,應未跨越北京紅線,研判中共就算會有一些反制動作,應不致超過以往有過激反應。至少不致如去年美國衛生部長阿扎爾來訪時,那樣出動大批兵力示威。

而且柯拉芙特訪台一事一直被列為「機密」,等到美國國務院公開消息台北才予以證實,延續了它堅持「不冒進」策略。不過柯拉芙特最後未能如期訪台,應該無關於北京的施壓或拜登方面的示意,而是蓬佩奧遭歐洲夥伴拒見,美國才索性取消所有行程。

不過,柯拉芙特訪台一事從決定訪台到取消行程,都屬「旋風式」作業,華府作業固然是矛盾百出,台北更是「手忙腳亂」。因為柯拉芙特原訂台北時間是1月13日下午2時抵達松山機場,但美國國務院卻在美東時間12日下午12時30分(台北時間13日凌晨1時30分)才宣布取消行程,與原訂抵台時間僅差12個小時又30分鐘,因應時間非常有限,所以整個幕僚作業從準備「迎接」轉為對外回應取消行程,這其中的「狼狽不堪」都很難一言道盡。

八、蔡英文柯拉芙特改成與她視訊對談:提到希望能「參與聯合國」

結果轉折之後,竟然轉成把13日原訂接見柯拉芙特的時間,改成與她視訊對談。在視訊中,根據台北當局提供的新聞稿中,是說蔡英文與柯拉芙特就台灣國際參與、台美深化合作、民主理念共享、教育資源交流等相關議題進行深度對話。蔡英文曾表達希望能參與聯合國,也希望能夠參加聯合國周邊的會議和活動,如世界衛生組織(WHO)。發言人張惇涵事後再予補充,是說蔡英文與柯拉芙特對話過程中,蔡也有表達:「我們將繼續推動加入聯合國及其所屬的會議和活動」,除了表達希望能參與聯合國外,也希望能夠參加聯合國周邊的會議和活動,如世界衛生組織(WHO)、國際民航組織(ICAO)、國際刑警組織(INTERPOL)、聯合國氣候變化綱要公約(UNFCCC)等,而作為國際社會的一員,「台灣也有加入這些國際重要組織的必要性」。這樣細節談話內容透露,的確證實了作者原先預測:「拓展台灣的國際空間」,特別在聯合國屬下的國際組織,應會是柯拉芙特此行的重要任務。

柯拉芙特在視訊中有強調,她有對蔡英文「總統」清楚表明美國和台灣是朋友更是夥伴,美台會一直肩並肩站在一起,一起成為民主的支柱。但稍後在13日晚間她又在推特分享了與蔡英文的視訊會面,並提到他們討論了台灣在很多方面成為世界榜樣,例如展現其在對抗新冠肺炎的成功,以及台灣在衛生、科技與頂尖科學領域的貢獻;但柯拉芙特也提到,因為中華人民共和國的阻撓,所以台灣無法在聯合國體系分享這些成就,包括世界衛生大會。

不過,值得注意的是,在視訊中蔡英文只表達希望能「參與」聯合國,沒提到說要「加入」聯合國,這或許有她的自我克制。但對北京來說,「參與」或「加入」聯合國,應該是沒多大的分別。

九、影響結果分析

非常重視美台關係發展的西方觀察家曾說,在2020年美國總統大選之時,曾經很可能使得美中關係變得更不穩定,而無疑華府想讓台北保持現狀。譬如美國國防部前官員,現任職於新加坡國立大學(National University of Singapore)李光耀公共政策學院的唐安竹(Drew Thompson)就說,美國十分公開地與台灣接觸。而他認為,要嚇阻對岸攻勢,美國態度也必須一目了然。但就在美方做相關宣布的同時,北京除了加強對台灣的威脅外,華府和北京的關係也跌落數十年來的谷底。

再根據CNN新聞網2020年9月3日的報道,美國進一步解密,公開了列根政府時期對台灣所做的6項保證,承諾了美國不會受北京施壓,同時會繼續軍售台灣,並給予外交支持,這就是美國開始公開化對台灣支持的轉變。而美國儘管在過去數十年來,雖然一直是台灣的盟友,但傳統上華府決策者一直避免公開支持台灣。

但是美國公開化對台灣的國際組織的參與、或軍售上給台灣更多武器的提供,加上已經越來越明顯的台美關係化,恐怕會更激化北京的反彈。覺得這些固然是在台灣孤立無援之時極需得到的暖援,但也不得不防有時太過矯情,引來不僅是對岸無情的反擊,更可能是「盟友」無情的撤離,1975年的南越被北方武力攻進之前,看到最淒慘的一幕,就是美軍無聲無息的撤離了越南。

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