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中國啟動新一輪重量級改革(2018.5)

發布日期:2018-05-29

☉文/漁樵夫

種種跡象顯示,歷經多輪雷聲大、雨點小的「小步」甚至是「原地踏步」改革之後,中國四十年一遇之量級的系列改革陸續鋪展開來。改革方案已經出爐,如何順利落到實處實屬不易。面對龐大利益集團圍剿阻撓,中國在改革之路上會遭遇新風險、新問題,改革成功絕非一日之功。

中國全國兩會閉幕次日,中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》即公布於眾。方案全文涵蓋八個大方面改革、單列出來的具體改革內容60條。成為中國改革開放40年來,力度最大的機構改革。

新機構魚貫而出

與以往機構改革主要涉及政府機構和行政體制不同,此次機構改革屬全面改革,改革包括中共、政府、人大、政協、司法、群團、社會組織、事業單位、跨軍地,中央和地方各層級機構。涉及範圍之廣、調整程度之深遠超預期,絕非修修補補,更非拆東補西,而是一場體制性重大變革,凸顯中國高層大刀闊斧改革之決心。

在國務院機構改革方面,中國平均每5年就進行一次機構調整。此次改革之後,除國務院辦公廳外,國務院設置組成部門調整為26個,國務院正部級機構減少8個,副部級機構減少7個。

與此前多輪改革不同,此次黨務機構改革分量頗重。根據方案,中宣部、中組部、統戰部三大部委大幅擴權,中宣部統一管理新聞出版工作、電影工作,中組部統一管理公務員工作、中央機構編制委員會辦公室,統戰部統一領導國家民族事務委員會、統一管理宗教工作、僑務工作。

新改革、新機構魚貫而出,清晰凸顯中南海六大戰略意圖:

其一:確保「政令出得了中南海」

長期以來,中央大刀闊斧、基層按兵不動的狀況不在少數,「政令不出中南海」飽受詬病。

阻礙頂層設計落地,必要力除機構藩籬。中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民曾直言,改革越深入,越發現改革阻力和障礙來自不合理的機構設置。「必須改革機構,才能將改革進行到底。」

此次黨務部門大幅擴權,除了三大部委外,組建中央全面依法治國委員會、中央審計委員會、中央教育工作領導小組,調整機構設置、理順權責關係,經此一役,中國從中央到地方「一個機構、兩塊牌子」的情況將大大增加,黨政分工的運行體制將有效破除「改革腸梗阻」情況,打通政策落實「最後一公里」。

其二:三權分工,提高效率

今年兩會期間,中國修改憲法賦予監察委員會憲法地位,並通過監察法的制定,將監察對象擴展到所有行使公權力的公職人員,實現了黨內監督全覆蓋與國家監察全覆蓋相統一。中共黨內的肅貪反腐行動,上升為國家行為,統管整個公職人員隊伍。

由此,國家機構體制將由「一府兩院」變成「一府一委兩院」。「黨政合署辦公」的體制理順後,將形成「內部三權分工」——決策權、執行權、監督權的架構,以此提高行政效率,並避免資源浪費。

三權分工架構,有助於減少單一部門既當裁判員,又當運動員之局面,防止權力濫用,從而降低系統性風險。

其三:加強執政黨領導

十九大報告即提出,「東西南北中,黨政軍民學,黨是領導一切的」。加強和深化中共領導,已成為近幾年主題詞。此次機構改革便是「黨領導一切」的鮮明註腳。

有分析認為,改革開放以來,以「先行先試」為代表的改革模式更強調自下而上、上下結合,帶來了巨大活力。但時間一長,亦伴生了利益多頭、部門隔閡等問題。當前很多矛盾無法解決,被認為「牽一髮而動全身」,很重要一點就是缺少高度協調與統籌,而「加強黨的領導」的頂層設計恰恰可以對症下藥,保證令行禁止,工作高效、各司其職,有序協同。

除了深化黨和國家機構改革外,中央政治局成員近日亦首次向中共中央和總書記習近平述職,亦是加強執政黨領導的另一註腳。當前,中國諸多領域的改革和體系的設置均在強化執政黨的領導,既是時事所迫,亦是時勢所需。

其四:力避「九龍治水」

一隻青蛙在水裡游歸漁業管,跳到岸上歸林業或者國土部門管,被人抓了,則歸工商管;另以污水防治為例:地下水歸國土部、河流湖泊水歸環保部、排污口設置由水利部管、農業面源污染歸農業部治理,海裡的水則由海洋局負責。

……「九部委聯手治理」「八部委出台文件」,對於現時中國而言,此種「政出多門」的現象並不少見。

按照方案,中國將新組建或重新組建自然資源部、生態環境部、農業農村部、文化和旅遊部、國家衛生健康委員會、退役軍人事務部、應急管理部、科學技術部、司法部、水利部、審計署;不再保留監察部、國土資源部、環境保護部、農業部、文化部、國家衛生和計劃生育委員會等部門。

避免政出多門、責任不明、推諉扯皮,實現一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責成為此次改革的基本邏輯。中國官方認為,通過此輪機構調整,可有效消除部門間職能重疊問題,進一步明確各機構職責,有利於今後政府快速高效解決各類問題。

其五:高速增長轉型高質發展

當前中國經濟已由高速增長階段,轉向高品質發展階段,隨着中國步入新時代,社會管理、公共服務、生態環境保護等新事項日益受到關注,摒棄「速度崇拜」和「帶污染的GDP」、發展綠色經濟已成共識。

對於政府而言,發展速度讓位於發展品質,意味着政府職能部門需作出相應調整,對制度架構進行重組。組建自然資源部、生態環境部正是中國對高品質發展路徑的回應,奠定環保監管長效化機構基礎,將環保系統等從弱勢部門變為「長牙齒」強勢部門,是中國邁向高品質發展的必要之舉。

其六:加強金融監管防範風險

推動經濟高品質發展,防控風險不可偏廢。事實上,當前建設現代化經濟體系已成當前中國經濟工作重心,防範化解重大風險位居中國三大攻堅戰之首。而新一輪的機構改革將從體制機制上為實現防風險目標做好準備。

隨着金融混業經營時代的到來,新業態層出不窮,金融風險跨行業、跨市場傳染性明顯增大,證監會、銀監會和保監會三會分業監管的模式暴露出了資金空轉、影子銀行、多層嵌套等問題。

國際清算銀行(BIS)指,根據早期警戒指標顯示,中國內地債務佔GDP比例,以及家庭償債比率,皆處於紅色警戒水平,當地銀行業或出現危機。BIS資料顯示,中國去年債務比率達GDP265%,家庭債務佔GDP47%,其中70%債務來自樓按貸款。

此輪機構改革後,「一行三會」變為「一行兩會」,銀監會和保監會合併將對銀保實現統一監管,掃清監管盲區,降低監管套利空間,尤其是有利於控制影子銀行規模,從而確保中國金融體系的有效性和穩定性。

改革五大硬仗 亟待落到實處

去年的中共十九大宣告中國進入新發展階段。如今,隨着全國兩會的憲法修改、機構改革、人事變動等重大議程陸續完成,各項改革進入實施階段。

此輪改革可謂「史無前例」,力度之大遠超預期。推進改革藍圖平穩落地,防止宏觀風險出現,成為下一階段工作重心。

硬仗一:縮短磨合期

中南海明確要求,中央國家機關機構改革要在2018年年底前落實到位。省級黨政機構改革方案要在20189月底前報黨中央審批,在2018年年底前機構調整基本到位。省以下黨政機構改革,由省級黨委統一領導,在2018年年底前報黨中央備案。所有地方機構任務在20193月底前基本完成。

由於本次機構改革不局限在國務院或行政層面的機構改革和職能優化,而是涉及黨、政府、軍隊、事業單位、群團、社會組織等全方位機構改革,改革牽扯面大,此種系統性改革如何盡量縮短磨合期,不停不滯、不拖累既有改革和全域工作,使新機構盡快進入新角色,使各類人員盡快調整到位,絕非易題。

大刀闊斧改革之後,做好平穩過渡殊為重要。有分析指,與以往改革出台之前往往有內部廣泛討論、與外部充分溝通的形式有所不同,此次改革的諸多決策則體現了領導人雷厲風行的行事方式。此次改革路線圖公布之後,各方需要政策消化期,各部門如何盡快做到各司其職,「做到隊伍不亂、業務不斷、人心不散」,考驗各方智慧。

硬仗二:配套改革

機構改革藍圖已經繪就,但改革不僅需要頂層設計,更需要具體到每一個改革的細節上。以金融監管改革為例,機構改革初衷是調整之後能加強有效協調監管。因此,各方注意力不應過多放在官員任命、權力劃分、機構設置上,應有更多實招好招聚焦金融監管有效性,並在制度改革上有所突破。

且此次改革涉及到方方面面,除了機構改革外,相關的配套改革,如國企改革、財稅改革等亦需協調推進,方能收穫乘數效應。

硬仗三:減少干預

過去中國改革的一大弊端便是改革不協調,政府權力日益龐大,政府不斷侵入社會和市場的邊界,經濟領域諸多深層改革難以推動。

此輪改革之後,中國掌握實權的「超級部委」增多,這些超級部委的擴權,引發外界有關中國將加強政府集權干預的猜測。

對於市場而言,政府的作用主要是建立規則,讓所有的市場主體平等地參與經濟發展,讓市場發揮資源配置的決定性作用。

中共十八屆三中全會即提出讓市場發揮決定作用。政府與市場的關係需要理順,政府職能角色需要轉變,即對微觀主體的經濟行為減少干預,並彌補市場監管空缺。

此次機構改革成立國家市場監督管理總局,意圖加強市場監管,為供給側改革開路。有觀點認為,由於市場監督管理總局整合了市場監管、反壟斷、智慧財產權等職能,影響力將非比尋常,未來如何運作以平衡與市場的關係,值得關注。

中國現時正處於改革的重要時點,增加與國際對話,傳遞市場化改革態度以及積極開放心態,爭取更多的國際支持是應對貿易摩擦升級的必要舉動,亦是創造良好外部環境的題中之義。因此,減少「看不見的手」對微觀市場的干預,讓市場充當「話事人」殊為重要。

硬仗四:反利益集團圍剿

此間觀察家指,漸進式改革本身的天然弊端導致利益群體分化,特別是中國的改革已進入「分好蛋糕」的階段,各種權力部門業已形成盤根錯節、勢力強大的利益集團。這些利益集團為避免利益受損,不排除會阻撓、曲解改革,或進行假改革,借改革之名行維護既得利益之實。

因此,機構改革路線圖公布之後,如何面對利益集團圍剿阻擾,並在關鍵領域繼續推進突破式改革,包括一些長年久攻不下的壟斷行業,啃下深水區的硬骨頭,均是硬仗和挑戰。

硬仗五:風險防控

中國此輪機構改革被譽為「史無前例」「力度空前」。伴隨大刀闊斧的改革推進,中國經濟潛藏的局部風險可能加速暴露。這些風險包括債務風險、去產能風險、房地產降速風險等,這些風險與國際上的「黑天鵝」「灰犀牛」交織於一處,將被幾何放大。

因此,要針對這些「隱雷」,事先制定預案,防止局部問題擴大,演變為全域問題,從而觸發系統性風險。

改革之路艱難險阻多多

今年是中國改革開放40年。40年來波瀾壯闊的改革改變了中國人命運,亦改變了世界政治經濟版圖。40年後,繼續推動中國改革進程,啃下改革「深水區」的硬骨頭,打破改革領域堅冰,是新一屆政府義不容辭的責任。

40年後的今天,市場已成為中國配置資源的最重要方式。任何大政府、強行干預的做法均會引起外界警惕,任何在改革領域的倒退或走回頭路的行為都會背離人心。因此,在經濟改革進入深水區後,如何錨定改革目標不動搖,並在強力推動經濟改革的同時,推動政治體制和社會領域改革,釋放更多制度紅利,引人關注。

今年國家監察委的設立,邁出了中國政治體制改革的重要一步。接下來,塑造服務型政府,改變目前政府權力過大、對經濟生活干預過度的現狀,大幅減少政府在經濟領域的各種審批權力,減少政府的各種經營性投資、政府回歸服務和公共事務,為民眾所期待。

打破壟斷堅冰和收入分配改革僵局亦是民之所盼。引導民間資本進入壟斷行業,並通過養老、醫療、教育等領域的改革,通過合理稅制改革調解收入分配,是解題的關鍵。

民間投資近兩年連續出現滑坡,一定程度上顯示民營企業家的某種擔憂。當前「國進民退」已成為民企「心頭痛」,不僅在壟斷領域牟利,在一般競爭性領域,國企亦存在擠壓民間生存空間的現象,推動國企改革,不能口號多於行動。

在改革開放40周年之際,中國大刀闊斧推出系列改革,對頂層設計進行優化,對生產力再解放,對生產關係再理順,意圖均是清障改革攔路石,對中國政經格局進行再塑造,用「全體系改革」護航中國巨輪行穩致遠。

40年後,中國面臨的國內外環境更趨複雜,挑戰亦更為艱巨,中國政府惟有同樣以壯士斷腕、萬難不辭、萬險不避之決心和務實行動投身改革、推進改革,中國才能順利渡險灘、過大關,並再收穫一座金質「改革獎盃」。

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