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拜登對華政策的初步透視(2021.3)

發布日期:2021-06-03

☉文/邵宗海 澳門理工學院名譽教授

要在美國總統拜登上任一個多月的時間裡,將他對中國的「政策措施」全盤說得一清二楚,恐怕不是件很容易得標的工作。這個「困難」的背景很容易來說明:第一,拜登甫告上任,但如何掃除在特朗普下臺之後,美國社會仍然存在或持續的內部不和與對抗情勢,已是個傷透腦筋的挑戰,拜登必須把重點放在對內部族群情緒的撫平;第二,在拜登接任總統職務之後,他也需在國際合作方面的全力投入,想讓美國再度登上世界領導的角色,特別是特朗普在國際社會一番折騰之後,更是個艱困任務。因此,期待看到拜登的中國政策能在短時間內全面出爐,確有不少的困難。

因此,為了縮小研討範圍,對關注「美國對中國政策走向」的作者來說,會寧願把看法聚焦在拜登對華措施的布局與推動上,希望能整理出「會讓關心中美關係動向」的中國人一幅看得懂的走勢圖,這應是作者能力範圍裡可以盡心盡力的地方。

首先,為了使得在拜登上任不到一個月的任內,能整理出他在中國政策裡想走的方向,作者選擇了拜登在2月4日「在美國國務院發布外交政策演說」、2月7日「接受美國哥倫比亞廣播公司(CBS)採訪」、2月10日「與中國國家主席習近平通電話」作為這項政策分析重要參考的文本,然後再把拜登政府的「外交團隊」一些指標性官員的對華政策談話,作為輔弼的參考資料,期以能完整的內容作出整個拜登對華政策的風貌。

一、拜登2月4日在美國國務院發布外交政策演說

這是拜登政府在2021年1月20日上臺後,美國總統首次發表了外交政策的演說。演說的重點就在拜登說:「美國回來了,外交重回美國對外政策的核心地位」。所以拜登才說:「正如我在就職演說中所言,我們將修補盟約,並再次與世界互動。我們不要迎接昨日的挑戰,而是今日的、明日的」。而且拜登也強調「我們必須迎戰全球挑戰加快的新時刻,從疫病大流行到氣候變化再到核擴散,只有國與國之間攜手合作,才能化解這些挑戰。我們不能單打獨鬥」。這裡的說話,可以看出美國將採「多邊主義」的做法,結合盟國迎戰全球挑戰,而不再像過去特朗普時代所倚重的「單邊主義」,對他所厭惡的對象採取打擊。

但拜登演說中仍有「指控對象」,很清楚的就是中國與俄國,因為他強調應對專制主義的強硬態度,尤其提到了來自兩個國家的威脅:「美國領導人必須迎戰這專制主義崛起的時刻,包括中國日益蓬勃與美國對抗的野心,還有俄羅斯破壞與干擾我們民主體制的決心」。若要聯想到美中關係的發展,那就無可避免的定論說:因為拜登說,美國新政府將對抗中國的「經濟濫權」,反制北京「好鬥、進取的行動」,以及危害人權,知識產權和全球治理的行為,未來彼此應仍存在「競爭」的實質,但另方面,拜登也強調說:只要符合美國利益,華府也將與北京合作。這就是美國之音曾引述美中關係專家表示,拜登的說法是為未來美中關係定下基調,就是美中之間「既競爭亦合作」走向。

二、拜登在2月7日接受美國媒體哥倫比亞廣播公司(CBS)採訪

拜登在2月7日接受美國媒體哥倫比亞廣播公司(CBS)採訪、他在採訪中,說了一段話,則再次顯示他仍把中國仍置在一個會具「敵對狀態」對象的地位上。他說:美國不需要與中國「衝突」,但要進行「極為激烈的競爭」。而且他強調「我不會像特朗普那樣做。我們將專注於國際規則」。拜登也表示。2月4日他在「外交政策演講」中也曾發表類似觀點,稱將與盟友更緊密地合作,以便對中國進行反擊。

儘管拜登表示自他上任後還未與習近平通話。不過拜登仍稱自己「很了解他」,他的解釋尚自傲的說:自己作為副總統時與習近平相處時間超過任何一位世界領導人。但是,這份「了解」卻毫不留情的丟下他對習近平做的印象:「非常聰明」、「非常強硬」,「而且他骨子裡並無民主」。拜登尚強調他的意思不是批評而是事實,但對中國人來說,說得這樣「明白」,無異是對中國領導人當面搧了個耳光。

三、拜登在2月10日首次與中國國家主席習近平通電話

與所有美國在歐洲的盟國、甚至俄國的領導人通過電話之後,拜登終於在2月10日晚上首次與中國國家主席習近平通上電話。根據美國白宮聲明的內容,拜登是先向中國人民祝賀春節,之後才向習近平表達美國對中方「威逼性和不公平」的經濟政策的憂慮。這固是延續了特朗普時代對華政策的傳統,但也不可否認的,這個意向在中國崛起之後一直是美國對華政策的重要內涵。

所以在白宮的聲明裡,拜登在通話中很難去省略他要強調:自己的首要工作是保護美國人民的安全、健康和生活方式,同時也要保持印太地區自由開放。在這前提下,拜登必然會向習近平表達美國對中國當局在香港的「鎮壓」、在新疆「侵犯人權」的行為、以及對台灣等地越來越強硬的態度,表達關注。這是美國傳統外交政策的流露,但他忽略了美國對港台以及新疆等問題的關切,也是在對中國內政的干涉。

不過,白宮的聲明也說:兩人同時就處理新冠肺炎疫情交換意見,又討論了全球健康、氣候變化和防止武器擴散等議題。這表示美國也有關切與中國共同合作的空間。

不過值得注意的是,白宮發出的聲明是以「國家主席」(president)來稱呼習近平,是與前任特朗普上任初期和奧巴馬年代的做法一樣。可是到了特朗普任內後期,當時國務卿蓬佩奧等美國高級官員一度改以「總書記」(general secretary)來稱呼習近平。當時的分析是認為,英語語境中大多把中國國家主席一職翻譯為「president」,與美國總統的英語譯法一樣,美國當局改稱習近平為「總書記」,是有意將其與作為民選領袖的美國總統有所區分。儘管美國國務院當時沒有直接解釋為什麼改變稱呼,但從發表簡短聲明指稱「中華人民共和國是一個由共產黨執政的極權國家,習近平是這個黨的總書記」,就可以大致了解美國是認定中國是黨政合一的國家。

中國官方的反應可由新華社的新聞稿看出,新華社說:習近平向拜登表示中美兩國「合則兩利、鬥則俱傷」,合作是雙方唯一正確選擇。新華社又引述習近平說,台灣、香港和新疆等問題都是中國內政,事關中國主權和領土完整,美方應該尊重中國的核心利益,慎重行事。

據新華社的報道,通話中習近平向拜登指出,中美作為聯合國安理會常任理事國,承擔着特殊國際責任和義務。雙方應該順應世界潮流,共同維護亞太地區和平穩定,為促進世界和平與發展作出歷史性貢獻。這應是中國在呼應中美應尋求雙方可合作的空間。儘管中美在一些問題上會有不同看法,但習近平是認為,關鍵是要相互尊重、平等相待,以建設性方式妥善管控和處理。

四、拜登行政團隊的對華觀瞻及立場分析

1、國務卿布林肯與中共負責外事工作的政治局委員楊潔篪在2月6日通了電話。

實際上在布林肯與楊潔篪通話之前,還在2月5日與英國、法國和德國的外長舉行了網絡電話會,內容涉及到伊朗、中國、俄羅斯、緬甸、氣候變化以及新冠疫情。這次電話會議,也是美國與歐洲三大主要盟國在近三年來的第一次外長級會議。

中國外交部在公布這一消息時,特別強調楊潔篪是「應約」同布林肯通電話,表示這一次電話由美方主動發起。而且根據新華社的報道,楊潔篪在與布林肯通話之前,曾在美國美中關係全國委員會視頻對話中發言,認為美國對中國有戰略誤判。

楊潔篪與布林肯通話之後,依BBC中文網的分析,中國外交部的新聞稿,是用了大量的篇幅陳述楊潔篪在通話中的觀點,譬如說:

*中國敦促美國糾正「錯誤」,秉持不衝突不對抗、相互尊重、合作共贏的精神,聚焦合作,管控分歧;

*中美雙方應該相互尊重彼此核心利益和各自選擇的政治制度與發展道路,各自辦好自己國家的事;

*台灣問題是中美關係中最重要最敏感的核心問題,事關中國主權和領土完整。美方應當嚴格恪守一個中國原則和中美三個聯合公報;

*香港、新疆、西藏等事務均為中國內政,不容任何外部勢力干涉;

*聯合國為核心的國際體系「應當維護」。

從中國外交部的新聞稿來看,布林肯好像是有對「一個中國政策」有所表態,即美國在這一政策的立場沒有變化。不過,美國方面會後透露的內容,則是完全沒有提及中國最看重涉及台灣的「一個中國政策」。

而且美國國務院發言人普萊斯還透露,布林肯向楊潔篪還表示了美國的立場:

*美國將持續為人權及民主價值挺身而出—包括在新疆、西藏和香港等問題上向中國施壓;

*還要求中國與國際社會一道譴責緬甸的軍事政變。

*美國將與盟友和伙伴一道,捍衛「共同的價值觀和利益」,向中國威脅印太穩定,包括在台灣海峽的行為,以及向中國削弱以規則為基礎的國際體系的行為問責。

這在在顯示美國的對華政策在短期內,仍將持續採取特朗普時期的強硬態度。

2、拜登執政團隊中有些官員在反華政策上發言

拜登上臺後,至少在2月3日他發表「外交政策演講」之前,他的一批執政團隊的成員,對中美關係的敘述是以各種「外交宣稱及試探」揭開序幕,因而引發了討論。

譬如說,國務卿布林肯在1月19日參議院聽證會上發言稱,中國無疑是「對美國利益帶來最大挑戰的國家」;國防部長奧斯汀同樣也在參議院接受有關中國議題時的詢答,稱中國是「戰略對手」(strategic competitor) ;再從坎貝爾被任命為「總統副助理」兼「白宮國安會印太事務總協調」一職來看,可以看見拜登團隊將持續「印太戰略」,與中國競逐的態勢已經明朗;國家安全顧問蘇利文在1月29日的公開表態說:「美國必須要準備好面對,以及要針對中國在新疆對維吾爾族人的暴行、對香港群眾的鎮壓、以及對台灣的威脅」。他也提到,中國議題是美國與歐洲盟友之間最重要的議題。

從上敘述,可以看出這些在職務上有涉及到與中國議題有關的官員,均口徑一致的指向有來自中國的壓力,這或可解釋他們是在參議院聽證會上,為了尋求任命順利通過,而不得不傾向國會中的一股反中的氣氛;但事實上,這些官員在被提名之前,他們的背景也幾乎一致的就是敢勇於表態「反中」的前朝奧巴馬時代官員,所以他們的表態沒有一點讓人意外。

再從BBC的專稿其中一段來看,它說:從布林肯到蘇利文,美國的對華政策在拜登上任初期,目前看來口徑一致,甚至未有全面推翻特朗普過往對華政策的跡象,可以証實作者上述的論定。

五、在美國的「中國研究」學者又怎麼來看拜登的對華政策

作者覺得如果能更豐富這篇專文的可讀性,真的不妨引述一些在美國對中美關係有深刻了解的學者專家看法,或許他們的見解從客觀層面上的剖析,會讓讀者有一番「透過另一種思考」而得來對現階段拜登對華政策更深一層的瞭解:

1、一名曾在北京《學習時報》擔任過記者、副編審,前後整整十年。在2013年從中國大陸前來到美國擔任了「戰略分析智庫」研究員的鄧聿文,在2020年11月23日紐約時報中文網上曾有篇撰文,相當傳神的分析了拜登的對華政策心態與思考立場,謹引述他部份觀點來作為本文結語的一部份。

鄧聿文說:中美關係與四年前(即特朗普上任之前)已完全不同了,基礎已破壞,任何一位新當選美國總統,都必須正視這個現實。另外,雖說總統在美國政府的對外事務中具有較高自主權,特朗普尤其將這種自主權發揮到了極致,但拜登受到的約束無疑會比前者大得多,因為華盛頓與美國社會整體對華負面感強化,加上黨派政治極度分裂與特朗普政府下臺前對中國不斷升級的打壓,他不得不照顧美國各方的利益和訴求,在特朗普搭下的對華政策框架內尋求改變,而不大可能像特朗普對待奧巴馬一樣,大步否認以往40年的接觸政策,直接挑戰中國。

事實上,鄧聿文也相信美國民主黨同樣趨向認同過去40年實行的對華接觸戰略沒有起到期待的效果。特朗普在競選期間賣力攻擊拜登和中共勾結,而拜登在競選期間也多次抨擊中國,稱習近平為「惡棍」(thug),今年4月,他還為《外交政策》撰文,指美國必須以「強硬手段」應對中國,因此可以想像,至少在初期,拜登會繼續對中國擺出強硬姿態,甚至在部份領域會更強硬。

但是鄧聿文也有另外看法,他認為拜登豐富的外交經驗和對華認知,有助於他理解中國問題的複雜性和敏感性,使得美國政府在對華政策的制定上會遵循一般的外交決策原則,回歸以往的常規外交決策模式,不會像特朗普一樣一味強硬、極限施壓。拜登曾任參議院外交委員會主席,職業生涯中秉持溫和態度,在副總統任上同習見面八次,了解其野心及對美國的挑戰。拜登會有別於特朗普的反覆無常,後者常常讓人摸不着頭腦,不知道下一刻會出什麼牌,這雖然增加了對對手的威懾力度,可也極易導致誤判。拜登的外交策略無疑會減少這種不確定性,避免將兩國關係弄到不可收拾乃至兵戎相見之地步。

鄧聿文的結論是:這是北京之所以沒有如華盛頓的歐日盟友一樣,在美國大選不久即祝賀拜登選勝,而是觀察了多日後,才由外交部而非國家領導人出面祝賀,某種程度上,這是拜登時代中美關係的象徵——兩國關係充滿遲疑和曲折,北京對這位即將成為白宮新主人的對華態度和政策不是很有把握。

2、哈佛大學美中關係研究員的陸伯彬也指出,拜登上任以來的兩個多星期裡,國際社會和輿論對美國未來外交政策的走向有種種揣測,也曾探測到各種不同的信號。例如,有人說美國必須努力保持和發展其絕對優勢;也有人說美國必須要北京為其對台灣的挑釁打壓付出代價。「面對特朗普政府時期美中關係的遺產,拜登政府必須在這些眾說紛紜中,盡快決定是保留現行政策,還是對某些政策進行調整」。

陸伯彬說,「我想他想等到他確信已經知道自己要往哪個方向走時,才會和習近平通話的,而且會在不遠的將來。但我們必須明白,所有這些與世界領導人的通話都只是禮貌性的」。

3、聖路易斯華盛頓大學東亞系副教授馬釗則認為,拜登更傾向於「多邊主義」,會沿着奧巴馬制定的「亞洲再平衡」戰略,着力聯合盟國與利益關切國,打造對華競爭共識。所謂奧巴馬「亞洲再平衡」戰略,應是在他執政的最後兩年裡所制定新的中國戰略,這項對北京的立場,若比起特朗普上任之初對華的手段,可能更為強硬。那個時候,奧巴馬曾將伊拉克和阿富汗的軍事資源逐步轉向亞洲,高調提出「亞太再平衡」;經濟上則團結12個國家簽訂泛太平洋伙伴關係協定(TPP),孤立中國。那兩年間,拜登作為時任副總統曾有八次會晤習近平,《紐約時報》援引拜登的對習近平的評語是說:「此人會讓我們有得忙了」。

而馬釗教授的結論是:「但中國經歷過『亞洲再平衡』戰略,有一些應對的經驗,對拜登回歸傳統外交路線有更多準備,經歷了『不可捉摸』的特朗普之後,中國更願意和『老謀深算』的拜登打交道」。

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