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「亞太通」坎貝爾的對華政策思路(2021.3)

發布日期:2021-06-03

☉文/俞曉秋

坎貝爾認為,美國需要有一個「可行且平衡的」處理美中關係的政策,最重要的也可能是最具挑戰性的要素,就是「美國自己的成功」。目前對華政策是「博而不深」,雙邊關係最重要的是達成——「可預期性、穩定性和清晰性」目標。

1月20日,約瑟夫.拜登就任美國第46任總統,民主黨新政府宣誓就職。除了要應對日趨嚴重的國內新冠疫情、恢復美國經濟及彌合因2020年大選進一步加深的社會裂痕,拜登政府還試圖在對外事務上加強與盟國與夥伴協調合作而有所作為。據美國主流媒體最近報道,拜登已提名奧巴馬政府時期國務院東亞及太平洋事務助理國務卿庫特.坎貝爾(Kurt Michael Campbell) 和希拉莉競選總統期間的外交政策顧問、華盛頓智庫德國馬歇爾基金會高級研究員、「中國通」蘿拉.羅森柏格(Laura Rosenberger),分別擔任白宮國安會印太事務協調員(Indo-Pacific coordinator)和白宮國安會中國和亞洲事務主管。在被提名的翌日即1月14日,坎貝爾在參加有前國務卿舒爾茨(George P.Shultz)和亨利.基辛格(Henry A.Kissinger)出席的、由亞洲協會主辦的「21世紀美中關係未來」(U.S.-China 21: The Future of U.S.-China Relations)網絡視頻研討會上發表就任前的政策性演講,提出了他不同於特朗普政府對華政策的一些思路和做法。

一、對華政策思路主張:面對現實、放棄幻想

2009至2013年,坎貝爾曾擔任過奧巴馬政府負責東亞及太平洋事務助卿,是時任國務卿希拉莉的得力幹將,「重返亞太」戰略(後改名為「亞太再平衡」戰略)的始作俑者,在對華政策制定和實施上有較豐富的經驗。特朗普政府上臺後背棄美國長期奉行的對華接觸戰略,轉而實施對華競爭和全面施壓戰略。為此,2018年初,坎貝爾和曾任拜登副總統的國安副顧問拉特納(Ely Ratner)在美國《外交事務》(Foreign Affairs)上合寫《評估中國:北京是怎樣讓美國期望落空的?》(The China Reckoning: How Beijing Defied American Expectations)的長文。

該文反思美國奉行了數十年的對華接觸戰略,認為「美國期望落空」的主要原因,是美國在實施接觸戰略過程中抱有一種「不切實際的幻想」—— 只要中國保持對外開放、實行自由化的市場經濟改革,融入世界經濟體系,會變得更加富有和社會中產化,將會朝着政治民主化方向演進,以及美國期待中國能夠成為「利益相關者」和美國主導的國際體系內一個遵法守規的「好國家」。此外,美國還低估了中國挑戰美國主導的亞太秩序的「雄心」。基於美國期望與中國現狀之間差距加大的事實,美國目前遭遇到一個其歷史上從未有過強大的競爭對手,若要在競爭中取勝,美國就必須放棄長期抱有的幻想,應面對現實,不要尋求全面孤立、削弱中國和幻想把中國變成一個自由民主、遵法守規的「好國家」的目標,而要更多地關注自己和盟友與夥伴的實力與行為,更好地促進美國利益。

二、競爭主導,鬥而不破,聯盟制華

這是坎貝爾對華政策思路的核心觀點之一。2019年9月和今年1月12日,坎貝爾曾與拜登政府新任國安顧問蘇利文(Jake Sullivan) 和親民主黨智庫布魯金斯學會中國戰略倡議主任、研究員拉什.多西(Rush Doshi),分別在《外交事務》上發表兩篇文章——《沒有災難的競爭——美國如何挑戰中國並與中國共存》(Competition Without Catastrophe--How America Can Both Challenge and Coexist With China)和《美國如何支撐亞洲秩序—— 恢復平衡與合法性的戰略》(How America Can Shore Up Asian Order: A Strategy for Restoring Balance and Legitimacy),他們認為,對華接觸時代結束了,美國的對華戰略若要有效,必須把與友邦結盟作為一個重要的基礎和手段,應通過與友邦結盟來抗衡中國的行為與影響力,對中國進行「規勸」,對於一些不可避免會發生衝突的領域,美國需要與盟國一起既要對中國「給予激勵」,必要時「進行懲罰」,以形成一個「競爭與和平共存的美中關係」。

2020年12月9日,他在美國大西洋學會(Atlantic Council)主辦的「應對中國的D-10戰略」研討會上,針對中國的全球影響力已「構成對以規則為基礎的民主世界秩序的挑戰」,美國應如何與其他民主國家進行戰略協調共同應對,他建議在七國集團(G7)基礎上邀請澳洲、印度和韓國組建「民主國家同盟」(Democratic 10),重新調整美國與歐洲和亞洲盟友的關係,並視之為是「未來幾十年制衡中國的唯一機會」。

三、改變美中之間「零對話」現狀,重建雙邊對話機制

據中國財新網報道,2020年11月拜登當選後,11月13日,坎貝爾在出席中國發展高層論壇時發表演講稱,在拜登主政下,美國或將更多資源轉向亞太,並將重回多邊體系、加強與傳統盟友關係,「競爭仍將成為中美關係的關鍵字」,但兩國的競爭態勢有望趨於穩定。他把未來中美關係描述為「穩定的競爭」,需要培育「合作的習慣」,建立「雙邊對話機制」,這種機制或許是介於秘密的高層接觸管道與宏大的戰略對話機制之間。今年1月14日,得到騰訊、雪佛龍、航海資本等跨國企業和投資公司贊助,由美國亞洲協會主辦的「21世紀美中關係未來」網絡視頻討論會上,坎貝爾闡述了美中關係合作共存的前景以及對華政策的選擇,希望尋找「合適的接觸管道和合作機制」。

他認為,美國需要有一個「可行且平衡的」處理美中關係的政策,最重要的也可能是最具挑戰性的要素,就是「美國自己的成功」。目前對華政策是「博而不深」(a mile wide and not even an inch deep),雙邊關係最重要的是達成—— 「可預期性、穩定性和清晰性」(predictability, steadiness and clarity)目標。「恰當和智慧的做法」或許是,彼此都停下來,考慮一下雙方均可邁出的「一小步」,借此「釋放在未來保持一種可行關係(workable relationship)的意願。」 切實的「一小步」可以包括放寬對華簽證政策,改善雙方記者與大使館的處境等。「給予中國和國際社會合作的選項,而且是以一種各方都受益的方式,同時提供清晰的步驟。」美國「不僅要聯合盟友,解決貿易、科技、軍事等戰略性問題,還將會繼續在亞洲發揮支配性的、強勁的、積極參與的角色。」

四、強硬、競爭、對話和有選擇的合作,可能是美對華政策的基本特色

從坎貝爾被拜登團隊提名為國安會「印太事務協調員」和他提出的對華政策思路和做法來看,其「協調員」一職的位階高於他先前所擔任的國務院亞太助卿一職,將直接領導被提名為國安會亞太與中國事務主管的羅森柏格,並聽命於被提名的拜登國安顧問蘇利文。由此可見,拜登政府將修正奧巴馬政府實施的「亞太再平衡」戰略,而沿襲特朗普政府推行的「印太戰略」軌跡,把亞太與中國事務納入到整個印太戰略中來加以權衡和處理。

拜登團隊對坎貝爾的提名得到了美國外交界與主流媒體的支持。小布殊政府時期的國安會中國與亞洲事務高級主管的邁克爾.格林(Michael Green)在《外交政策》網站上撰文稱,這是拜登團隊「在亞太事務上的第一個大膽舉動」。《華盛頓郵報》專欄作家羅金(Josh Rogin)認為,提名坎貝爾「可以讓亞洲盟友寬心」。這表明,坎貝爾的亞太與對華政策主張建議得到了相當一部份前官員、學者專家的認同和支持。他未來任職與觀點主張對拜登政府對華決策會產生直接影響。

坎貝爾是民主黨重量級外交智囊和黨內在外交事務上強硬派人士之一。2008年全球金融危機爆發後,奧巴馬政府時期針對中國的「重返亞太」戰略就出自於他之手,得到當時對華強硬的希拉莉國務卿賞識。從他與拜登前國安副顧問拉特納反思對華接觸戰略的文章觀點看,他會在背離美國前8位總統長期奉行的對華接觸戰略與特朗普政府把中美關係推向全面緊張與對抗衝突之間,選擇一條「中間道路」來應對和處理中美關係。

拜登上臺後,中美雙方繼續展開戰略競爭的基本格局不會改變,時而發生互懟與對抗或許會是一種常態,但拜登政府將不同於特朗普政府,在保持強硬姿態的前提下,會採取重建對話管道與溝通機制,並以「相對溫和的態度」與「在某些領域倡導合作」的方式,來應對和處理中美爭端。

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