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特朗普政府對華政策是如何演變的及影響(2021.4)

發布日期:2021-06-03

☉文/俞曉秋

近日國際媒體報道並得到雙方外交部門確認,中美外交高官將於3月18至19日在美國阿拉斯加安克雷奇舉行自拜登政府上臺以來的首次高層2+2雙邊會晤。這是自去年美國大選進入高潮、特朗普政府中斷了雙方接觸對話後,在拜登新政府執政不到60天內得到重啟。此次阿拉斯加會晤,能否帶來中美關係出現轉機,使雙邊關係能夠朝着穩定的方向發展,國際社會和輿論正拭目以待。

建議舉行「阿拉斯加會晤」、雙方重啟接觸對話,這是拜登政府在對華關係上表現出與特朗普政府不同的一個重要舉動。但要進一步觀察分析拜登政府的對華政策走向以及與特朗普政府會有什麼異同,則需要瞭解特朗普政府上臺以來的對華政策是怎樣變化的。今年1月19日,美國阿克西奧斯網站(Axios website)刊登一篇由該網站記者和編輯比舍妮.艾倫.艾卜拉希米安(Bethany Allen-Ebrahimian)撰寫的特別報道《特朗普時期美中關係的轉型》(Trump's U.S.-China transformation)進行了描述和分析。

一、特朗普主政四年間美國對華政策的演變過程

作者在這篇特別報道中,以去繁就簡的方式敘述了特朗普主政4年對華政策變化的大致脈絡。2016年競選期間,特朗普在對華貿易問題上言辭激烈,人們開始關注和猜測:如果特朗普獲勝,中美關係會發生怎樣的變化。當選後的12月初,作為自1979年中美建交以來的第9位美國總統,他罔顧中美關係「三個聯合公報」的確立的基本原則,與台灣地區領導人蔡英文直接通話。分析人士認為,這預示着特朗普政府會在外交上表現出破舊俗、立新規的「反傳統」(diplomatic iconoclasm)傾向。2017年間,中美發生激烈的貿易爭端,特朗普對數十億美元的中國商品徵收關稅,引發了一場佔據了其4年任期大部份時間的美中貿易戰,並覆蓋了雙邊關係中的其他問題。2018年,一個「全政府」方式(A whole-of-government approach)應對中國的戰略方針開始成形,特朗普政府公布了《國家安全戰略》(The National Security Strategy)報告以及戰略中的「印度—太平洋框架」(Indo-Pacific framework),美軍太平洋司令部更名為印—太司令部,司法部啟動了「中國行動計劃」(China Initiative,)。2019年,美國對華政策變得更加強硬。國務卿蓬佩奧成為政府內反華行動的「領軍人物」,他公開指責中國謀求「主導世界」。2020年,在歷經兩年之久的關稅戰和數輪談判,1月雙方簽署了第一階段貿易協議,特朗普政府獲得了公關效果上的「勝利」。但是,新冠病毒爆發後,為轉移國內對他的政府未能有效解決日趨嚴重的疫情蔓延危機的愈來愈多批評和指責,特朗普使用了帶有種族色彩「中國病毒」一詞,這一帶有種族色彩的字眼,加劇了美國內的反華種族主義情緒,針對亞裔美國人的攻擊在全國各地抬頭。而後,特朗普又打開了對華決策的「閘門」,讓政府各部門在與中國有關的問題上全面推進一些人所期待已久的行動(push through long-desired actions),這使得蓬佩奧成為美國對華政策轉變的「公眾面孔」(the public face of America's China policy)。

二、從數字看以「全政府」形式應對中國的舉動

作者在特別報道中進行了梳理並寫道,據公開資料顯示,2020年,特朗普政府採取了至少210項涉及與中國有關的行動,關聯到至少10個政府部門,它顯示了特朗普政府所採取的「全政府」應對方式。白宮公布了27項行動,包括發布行政命令、簽署涉華法案和美中第一階段貿易協定。國務院採取了60項行動,包括簽證限制、旅行諮詢、外交行動和公開聲明。財政部公告了包括制裁在內的24項行動。司法部發布了涉及逮捕和起訴在內的22項行動。國防部採取了包括「航行自由」行動、穿越台灣海峽、發布軍力報告和其他信息等23項行動。商務部採取了涉及出口管制、公布與增加實體名單以及展開諮詢等13項行動。貿易代表辦公室採取了3項行動,包括發布報告和發表公開聲明。國土安全部採取了16項行動,包括禁止進口強迫勞動製成品和發布報告與聲明。能源部採取了2項行動,包括將中國列為「外國競爭對手」。勞工部採取了2項行動,包括致函和發布一份強迫勞動製成品清單。聯邦通信委員會採取了6項行動,包括將華為和中興列為「國家安全威脅」。農業部採取的一項行動,是發布一份關於對華農產品貿易的中期報告。教育部採取的一項行動,是致函大學官員有關孔子學院的事宜。國家安全局採取的一項行動,是一個關於與中國有關的網路參與者的網路安全諮詢。美國進出口銀行則採取了2項行動。據美國新安全中心(Center for a New American Security)彙編的數據顯示,2020年,特朗普政府還對90個中國實體或個人實施了制裁,佔去年美國制裁指認總數的11.5%。其中,一些行動被批評為產生了適得其反的效果,損害了美國的價值觀,例如對中國記者的限制和美國退出世界衛生組織。

三、特朗普政府對華政策轉變的三個因素

作者認為,特朗普政府對華政策的變化大致受三個因素的影響。一是受新冠病毒疫情等美國內問題困擾。特朗普總統上任伊始,就發起了他在競選期間承諾的、通過提高中國對美出口商品貨物的關稅來扭轉巨額對華逆差的貿易戰。然而,到2020年中期,他越來越被國內一系列問題所困擾,而由他的高級助手來全權負責推行一系列對華強硬的政策。二是他的行事風格。特朗普發動的貿易戰打破了「全球規則」(shattered global norms),為政府各部門推行幾年前還難以想像的政策鋪平了道路,包括對華政策。三是,對華政策決策與執行的不一致性。似乎沿着兩條不同的軌道(two separate tracks)在運作:一條是特朗普親自主導的對華政策,另一條是由具有中國問題專長的官員和專家們主導的政策。而特朗普的某些行為背離了國家安全人士為他設定的以中國為重點的既定目標,最明顯的一個例子是,特朗普對盟友的蔑視態度以及他將貿易談判優先於制裁。

四、特朗普政府對華戰略方針的後續影響

從艾卜拉希米安的特別報道和近來一些美國重要智庫專家的一些分析來看,特朗普政府的對華態度與戰略方針,很大程度上受到2016年大選、「美國優先」與「以結果為導向」的理念做法、美國產業經貿問題狀況、新冠病毒疫情加劇、2020年美國大選,以及主流保守智庫、國會內兩黨爭鬥與反華勢力施壓的影響和牽制。正如一些美國智庫學者評論所言,特朗普政府在這麼短的時間裡採取如此之多的對華強硬舉措,反映了它並沒有一個系統完整、相互配套、按部就班加以推行的對華戰略與政策,更多是反應式的,顯得有點雜亂無章,某些政策互相衝突,實際效果難以預料。3月15日,美國科技媒體Protocol發布的一份對美國科技界從業人員的問卷調查報告,結果顯示,56%受訪者認為美國對中國科技公司限制過頭,60%受訪者支持與中國科技公司更緊密合作,58%認為美中冷戰可能會削弱美國科技產業。

拜登政府執政已有50多天,除了對特朗普執政時期的內政外交進行清理、更改和推出自己的政策外,其目前對華態度與言行基本沿襲了特朗普政府對華強硬姿態,在經貿、科技領域和台海等問題上似乎表現出「特規拜隨」的特徵。觀察拜登政府未來對華政策走向,有兩點是必需加以關注的:一是拜登政府有着強烈的「領導世界」欲望,一位新政府官員表示,「在不讓世界分崩離析的情況下,作為世界最大經濟體的美國必須帶頭,美國必須走在前面。」二是美國國會的影響和作用。長期以來,「中國問題」不時會出現在美國大選期間兩黨候選人政策辯論中。如今,「中國議題」在美國國會裏似乎已「常態化」,成為參眾兩院舉行聽證會、拋出決議案和制定法案的重要議題之一。

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