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美國新的圍堵政策開始展現(2021.5)

發布日期:2021-06-03

☉文/邵宗海 澳門理工學院名譽教授

本文主題是分析美國新的一輪圍堵政策、特別是針對中俄的步驟、是否開始展現?但中國於4月18日公布了中國氣候變化事務特使解振華與美國總統氣候問題特使克里的聯合聲明,代表克里此次大陸之行已有成果,因中美已願意在應對氣候暖化上合作。而聲明再強調,中美兩國均期待美國在4月22至23日主辦的領導人氣候峰會,這等於間接宣布,中國國家主席習近平與美國總統拜登繼今年2月11日農曆除夕通電話後,將在線上氣候峰會再次會談。這項消息似乎緩和了中美目前對抗的情勢,但作者的直覺,還是認為中美之間存在的一些芥蒂,恐怕很難因一次僅只是「氣候」主題的峰會而能解決,而美國企圖圍堵中國的想法,仍將持續。下文便是這個「圍堵主題」的分析。

一、美國是否正在企圖組成「抗中聯盟」,而「抗中」是否等於「圍堵」?

1、邀請日本首相菅義偉前來訪問,表明美日應聯合對抗中國的立埸

美國總統拜登邀請日本首相菅義偉前來訪問,於美東時間4月16日在白宮進行兩國領袖會議,會後雙方道發表聯合聲明,特別明文提到「台灣」,並強調台海和平穩定的重要性,這是1969年以來,美日聯合聲明首次提到台灣。而且更重要的是,在美日領袖峰會後,拜登特別在聯合記者會上表示,美日兩國將共同致力應對來自中國、東海、南海與朝鮮等問題的挑戰,以確保自由開放的印太地區。上面二點明確指出:美日兩國高層會談的真正用意,就是針對來自中國對他們真正的壓力與挑戰,美日應聯合對抗。

2、韓國總統文在寅將於5月下旬會訪問白宮,「聯合抗中」的議題難以迴避

白宮在4月15日宣布,將邀請韓國總統文在寅於5月下旬訪問白宮,可以想像拜登政府對美日韓同盟的重視與亞洲安全的關注。雖然宣布中沒有提及邀請文在寅訪美是否涉及「聯合抗中」的議題,但3月17日在美韓防長1+1會談上的結論至今記憶猶新,當時雙方都有提及面對來自中國及朝鮮的空前威脅,美韓同盟比任何時期都重要。同時在另一場外長1+1會談上,美國國務卿布林肯也曾針對中國相關人權問題,毫不避諱地批評,稱中國以壓迫與好戰行為,「侵蝕香港經濟,弱化台灣的民主,侵害西藏的人權」,並主張在南海擁有主權,這些均有違人權法。所以,布林肯建議韓方:守護民主與人權這樣的價值。因此,「聯合抗中」的議題,不會在拜登邀請文在寅來美時,藏在口袋裡而不表明。

3、修補美國與歐洲盟國的關係的同時,也同意彼此加強攜手反制中國大陸

另外,拜登曾經在就職演說中表示過,將會修補美國與盟國的關係,所以他在2月19日即透過視訊參與了慕尼黑安全會議,當時就呼籲歐洲盟國,共同對抗中國龐大的政治和經濟挑戰。而同樣的語調,布林肯也在3月24日與北約盟國舉行的會議上發表演講時觸及,他希望盟國能正視來自俄羅斯和中國的威脅以及全球面臨的挑戰。他以嚴厲的言詞批評中國,並呼籲盟國採取團結一致的立場。講白了,就是說明美國與北約的盟國,在現階段真正的「敵人」就是俄羅斯及中國。接着,布林肯再與歐盟執委會主席馮德萊恩在24日稍晚會晤,雙方同意美國與歐盟應重新啟動「關於中國大陸議題」的雙邊對話機制,並且都認為與中國大陸之間的關係除了合作,還包括對抗,同意加強彼此攜手反制中國大陸,顯示美國確想更進一步與盟友共組聯合陣線,來回應中國大陸的崛起。

4、美日澳印四方會談,是想樹立一個自由且開放的印太地區

這是另一個聯盟抗中的態勢,顯示美國、日本、澳洲及印度四方在3月12日以視訊會議方式舉行領袖會談。美國總統拜登在會議上表示:「一個自由且開放的印太地區對我們的未來至關重要,美國致力於與我們在區域內的夥伴與盟友們合作,以實現穩定」。日本首相菅義偉則說,他希望4國「以實現印太地區的自由開放,並為區域和平、穩定和繁榮作出明顯的貢獻」。不約而同的,印度總理莫迪和澳洲總理莫里森也強調區域安全合作的重要性。

雖然會談沒有提及「共同抗中」話題,但美國與印度單獨協商時有提及中國的威脅。譬如說,早在2020年10月27日特朗普時代的國務卿蓬佩奧和國防部長埃斯珀簽署了一項信息分享和防禦合作協定,這樣的舉動是被認定雙方在團結對抗中國威脅方面所邁出的新的一步。接着到了2021年3月18日,拜登政府的國防部長奧斯汀再次單獨訪問了印度,雙方曾討論印度可能會向美國購買武裝無人機以及 150多架戰鬥機,以縮小印度與中國之間的軍事差距。事實上,2020年印度跟中國發生邊界衝突之後,印度逐漸靠向美國。當時美國租偵查無人機給印度監視中國的動靜,並提供印度軍事禦寒裝備。

5、上述一連串事件,就是在凸顯美國要求歐亞盟國,共同來反制中國大陸

像上面一連串的商談,不管是由美國總統拜登自己出面,或是拜登親自派遣高階的外交及國防首長前往所謂的歐亞盟國,可以看得出來,像是發表共同聲明,或是締結防禦合作協定,其實對象都是指向中國,可說是意圖甚明。像北約秘書長斯托爾滕貝格就表示,布林肯計劃與日本、韓國、澳洲及新西蘭等「民主信念相近」結盟,就是共同反制中國大陸。

但是,集合同盟的力量來「抗中」或「制中」,是否就等同於上個世紀50年代的「圍堵」政策?這可能需要更多的理論與證據來證實,作者也會在本文後段部份再來說明。

二、拜登在當選之前的談話,雖有緩和,但也出現過抗中或制中的內容

1、拜登在2021年1月20目贏得大選後,在他就任演說的全篇內容裡,幾乎都未觸及到外交議題。但作者非常清楚記得,當拜登在上任第一天就簽署了十七項行政命令,包括重新加入巴黎氣候協定、停止退出世界衛生組織、結束部份穆斯林國家入境禁令、暫停撥發邊境築牆經費等,是看得出來他想重塑美國的全球領導角色,但也想徹底扭轉特朗普的招牌政策。但是有沒有把中國仍然視為是主要的競爭對手或是潛在敵人?或是企圖扭轉特朗普時代對台支持,對中仇視的兩岸政策?顯然在就職演說裡完全沒有提及。

當拜登當選新一任美國總統後,外界皆關注美國的對外關係。儘管特朗普遺留下來的美中「戰略競爭」格局,在短期內應該不會改變,但拜登還強調,願意在符合美國利益的領域與中國合作,包括公共衛生、氣候變遷、核子擴散等,打開合作之窗,希望為美中關係良性發展創造良好機會。

而且拜登在1月26日簽署了一份備忘錄,指示聯邦機構加強打擊日益抬頭的仇外心態,特別是禁止將新冠病毒與特定地理位置做連結,譬如在病毒加上「中國」與「武漢」等地標,以避免種族歧視所造成的反撲。至少這也表明了拜登就任之後,對中國負面用詞的捨棄,是有他想與中國修補在特朗普時代所損壞的中美關係。

但中國國家主席習近平在1月25日在「世界經濟論壇對話會」上曾呼籲全球避免對立,並希望國際社會能回歸多邊主義。當時白宮發言人莎琪在同一天回應卻是過於直接,對習近平的喊話表示不會改變拜登政府的對華戰略方針。她並稱說,美國正處於「與中國的激烈競爭」之中,華府固會耐心地尋求與中國打交道的「新方法」,但也會對相關問題進行評估並與國會和盟國磋商。這段發言人的回應,真的破壞了美國原先想與中國修好的美意。中國外交部發言人在第二天回應時,是警告美國新一屆政府能吸取特朗普普時代對華錯誤政策教訓。於是整個中美關係,就這樣開始趨向緊繃。

2、儘管英國媒體《BBC》有分析拜登在當選後,其關鍵政策的立場,首先就是美國對中國的外交政策如何運作:拜登雖認同大陸應對不公平貿易和環境政策負起責任,但要如何因應的具體做法則仍較為模糊,加上拜登的確並不認同特朗普對大陸的課稅政策,也導致他對中國問題的處理,在緊鬆之間也有了相當距離的差距。

但是,2021年3月4日美國總統拜登在簽署白宮國家安全委員會於所擬出的《國家安全戰略中期指導方針》之後,算是他終於公布了首份有關「國家安全戰略框架」的報告。在這份文件中,應讓兩岸會特別注意到的,是美國將中國大陸定位在「唯一有綜合實力、挑戰美國所建立的國際體制」的競爭者。報告中是有強調,中國現在變得更加強勢,「在美國競爭者當中,只有中國有潛力結合經濟、外交、軍事與科技力量,持續挑戰一個穩定和開放的國際體系」。這在美國總統的最新對華政策論述上,是否可以把它列為是對中國大陸的表態?

但是我們也可以再深入一層的思考的,就是拜登在報告中也用了另一種語氣的強調,他說:華府同時面臨全球疫情、經濟衰退、種族歧視所帶來的社會分裂危機、及氣候變遷等國內外重大挑戰,所以,拜登才會憂慮地提出他內心的看法:「美國面臨的世界,是民族主義漲潮、民主退潮,與中國、俄羅斯和其他威權國家的角力不斷增加,而技術革命又全方位影響着我們生活的時代。」至少作者依此可以作成下面的推斷:如果這就是拜登的真正憂慮所在,那就不只是中國等一些威權國家的角力不斷增加而已,可能更多的挑戰是來自這個世界正在「民族主義漲潮、民主退潮」,而且別的國家一種「技術革命」,也正在影響到國力已經衰退的美國。

其實拜登對中國大陸措詞的嚴厲,上面所述並不是第一次。記得拜登在2021年2月4日,在美國國務院發布了首次外交政策的演說,而演說的重點就在拜登說:「美國回來了,外交重回美國對外政策的核心地位」。儘管拜登在演說中仍有「指控對象」,這很清楚指的就是中國與俄國,因為他強調應對專制主義的強硬態度,尤其提到了來自兩個國家的威脅:「美國領導人必須迎戰這專制主義崛起的時刻,包括中國日益蓬勃與美國對抗的野心,還有俄羅斯破壞與干擾我們民主體制的決心」。若要聯想到美中關係的發展,那就無可避免的定論說:因為拜登說,美國新政府將對抗中國的「經濟濫權」,反制北京「好鬥、進取的行動」,以及危害人權,知識產權和全球治理的行為,未來彼此應仍存在「競爭」的實質。即使稍後在2月7日拜登接受美國媒體哥倫比亞廣播公司(CBS)採訪時,他仍然表示,美國不需要與中國「衝突」,但要進行「極為激烈的競爭」。

3、但是拜登的重要幕僚與顧問群在對外公開自己的「反中」心態,並不斷發表「仇中」的看法,才是導致中美關係「一路下滑」的原因所在。譬如說,國務卿布林肯在參議院外交委員會的提聽證會上曾表示,對中國,儘管他並不贊成特朗普使用的方法,但他肯定特朗普對中國採取「較為強硬」的路線,因為「毫無疑問地,中國對美國國家利益構成最重大的挑戰」。又譬如說,國防部長奧斯汀在參院軍事委員會的提名聽證會上也表示:中國是美國未來最重大的挑戰,未來在應對中國挑戰的同時,將繼續對中國與其他挑戰者展現確實的威脅力量。

即使拜登的外交顧問坎貝爾,也不減弱他「反中」的聲音。像他在2020年12月18日於戰略與國際研究中心(CSIS)一場視訊討論中曾表示,美國與台灣交往的原因是因為美國「親台灣」而非「反中國」,而每一屆美國政府「重新確認並支持」《台灣關係法》非常重要,最終美國對台海和平穩定的責任是確保美國的可信度與承諾,因此美國鼓勵中國與台灣展開建設性對話,因為這符合所有人的戰略利益」。但這樣的說法並不被北京所接受。

台北中央社在2020年11月15日曾透露一份由台灣「外交部門」送交「立法院」的報告內容,內中有指出美國總統候選人拜登曾表示,美國須與國際社會合作來對抗中國,由此可知拜登政府將強調遵循規則的多邊體系,而目前美中對抗的態勢仍將持續。

三、美國會否採用冷戰時期曾對俄羅斯、當然也包括對中國的圍堵政策?

1、在維基百科的資料裡,冷戰(Cold War)指的是二次大戰之後,以美國為首的傳統西方列強及其盟國NATO、與以蘇聯為首的共產主義國家及其衛星國(華沙公約)之間長達半世紀的政治對抗。一般認為,冷戰始於1947年美國提出「杜魯門主義」,結束於1991年蘇聯解體。冷戰的名稱來自於雙方從未正式交戰的特點,因為在現實上,美蘇雙方所持有的大量核子武器,確為雙方帶來相互保證毀減的能力,不會有單獨一方勇於嘗試。

2、所以,若不會輕易動武,那麼面對「對手」,就可能啟動了另一種不透過戰爭來解決問題的制裁手段,我們姑且也稱之為「圍堵」。譬如說,前面一些引述,曾提到了美國在拜登就任之後,曾到處游說、並結合歐亞盟國來進行「抗中」,或「防中」的合作,在形式上來看,確是像極了「圍堵」的手法。

而美國學者Kenneth Lieberthal曾認為:「三角的考慮,影響了美國對俄羅斯和中國的政策」,因為「中國和俄羅斯在對美國的態度具有某種共識。雙方都渴望縮小美國單邊主義行動的範圍,並且在某種場合它們可能合作來推進這一目標。」但對美國來說,「美俄中三角關係不是最重要的三角關係,美國對俄政策一直與美國對歐洲的政策有着緊密聯繫,而美國的對華政策與美國和日本的關係有同步性。」事實可以證明:布林肯也在3月24日與北約盟國舉行的會議上希望盟國能正視來自俄羅斯和中國的威脅以及全球面臨的挑戰,是一例;拜登在4月16目在與日本首相聯合記者會上表示,美日兩國將共同致力應對來自中國、東海、南海與朝鮮等問題的挑戰,以確保印太地區的自由開放,是另外一例。

四、俄美交惡,中美對抗,會否引發「俄中軍事同盟」的促成

1、情勢後續的發展正一如本文之推論。3月18日對於美國情報部門報告稱普京在2020年11月的美國大選中曾暗中支持特朗普、試圖詆毀拜登和民主黨一事,拜登竟然回應稱,「他(普京)會為此付出代價的」。而且同天在接受ABC新聞采訪時,拜登被問及是否相信普京是「殺人犯」、是他下令暗殺其政治對手時,拜登回答說:「是的,我相信。」這句話已使得俄美關系處於崩潰的邊緣。

果然,到了2021年4月15日,說過「普京會為此付出代價」的拜登,簽署了一項行政命令,宣布對俄羅斯採取一系列制裁行動。這一輪制裁內容包括:美國財政部禁止美國金融機構參與俄羅斯一系列債券及基金投資;對6家俄羅斯科技公司採取行動;制裁32個被指「實施俄羅斯政府的意圖,企圖影響美國2020年大選、散播虛假信息及干涉美國內政」的實體及個人;美國並與歐盟、英國、澳洲和加拿大合作,制裁與克里米亞相關的8個俄羅斯實體及個人。另外白宮還表示,美國也將驅逐俄羅斯駐華盛頓外交使團的10名外交人員,因為「這些人員中包含了俄羅斯情報部門人員」。

但針對美國施加的制裁,俄羅斯也不甘示弱,4日16日,俄羅斯外交部發表聲明,也公布了多項反制措施。基於對等原則,俄羅斯政府驅逐了10名美國外交人員;限制美方短期借調外交人員前往俄羅斯,並將對美方短期借調外交人員的發放簽證數量降至每年10人;禁止由美國政府資助的基金會和非政府組織在俄羅斯開展活動;禁止美外交使團僱用俄羅斯和第三國公民作為行政和技術員工等。此外,俄羅斯還禁止8名美國現任和前任官員入境俄羅斯,其中包括美國聯邦調查局局長、美國司法部長以及前美國總統國家安全事務助理博爾頓等人。

2、這樣的結果,當然導致美俄鬧關係交惡,但更可怕的可能結果,卻是美國對中俄同時的杯葛與制裁,好像有加速俄中可能結成軍事同盟的步驟?

把時間回溯到2020年10月,俄羅斯總統普京曾在一次公開演講中拋出一番言論,猶如一顆炸彈引爆全球輿論,他表示,俄中在理論上存在建立軍事同盟的可能性。這句話一度佔據世界多國頭條,引發人們的熱議。對此,中國外交部也表示,拓展合作沒有禁區,中方願同俄方一道,為促進世界和平與穩定貢獻更多正能量。

而在三月下旬,正在訪問中國的俄羅斯外長拉夫羅夫表示,俄中兩國並不需要像北約那樣達成軍事聯盟。中國外交部發言人華春瑩也作出回應稱,中俄美三國均為聯合國安理會常任理事國,對世界和平局勢有着特殊的重要責任,中俄兩國之間的關係發展並不針對任何特定的國家,雙方關係坦坦蕩蕩,不像個別國家拉幫結派。

但是,就在3月23日剛剛結束訪中行程的俄羅斯外長拉夫羅夫,卻與中國發表了全球治理聯合聲明,表明將聯手對抗以美國為首的西方世界。美國媒體還特別指出,近期美俄關係急轉直下,美中關係亦呈現高度緊張,新的國際局勢促使習近平與普京必須見面長談,而拉夫羅夫此次訪問大陸最重要的任務就是準備雙方元首峰會。

由於加美俄關係最近急轉直下。美國總統拜登在最近的一次電視採訪中,又稱普京稱為「殺人犯」,引發了俄羅斯憤怒。俄媒鋪天蓋地般批判美國外,普京還召回駐美大使安東諾夫表達不滿。看來俄中進一步加強合作,可能性是越來越強。

如果再加上中國外長王毅在北京送走俄羅斯外交部長之後,接着出訪中東,也與一直遭受美國制裁的伊朗,簽署為期25年的經濟及安全合作協議。那麼這樣一來,東西對抗局勢將更加明朗化,俄中伊的結盟只是時間而已。

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