台海兩岸

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「美國支持」已不再是「一言九鼎」(2021.6)

發布日期:2021-07-06

──以台灣例子說明

☉文/邵宗海 澳門理工學院名譽教授

美國紐約大學國際政治教授熊玠一篇《美國全球布局的由來與演變》,曾刊在2016年6月的《人民論壇學術前沿》,其中有段論述是論及了美國在上個世紀二戰之後,如何形成了全世界的領導霸主,直到這個世紀的初期。

熊玠說:美國等到二戰結束美國承襲了英帝的霸主光環,即從十九世紀獨霸美洲地區的共主演變成二十世紀中葉以後的全球霸主。但是,美國稍後在進入二十一世紀的戰略布局,是基於它對逐漸崛起中國的恐懼與日俱深,加上其未來的戰略布局仍是以防範中國為主幹,而其原由乃在美國的外交導向也過分受到「國際關係學科中實力派」的影響。所以,實力派引用歷史實例為依據,指出凡是崛起的新興強權一定會與當前第一強權爭奪霸主地位,於是美中的對抗與衝突的結果,就形成了學界來檢驗美國是否仍是世界領導霸權位置上的基準。

限於篇幅,作者無法全面來檢驗美中之間所有的對抗與衝突,謹以它們之間在台灣問題上的角逐作一分析,來論定美國的影響力是否已逐漸式微。謹舉與台灣有關的幾個例子,來証實這項定論:

一、 第一個例子:美國在2021年極力支持台灣能被邀出席WHA,結果竟是無功而返

第74屆WHA是定在2021年5月24日召開,但世衛大會卻在當地5月10日下午5時報名截止之前,都未向台灣發出邀請函,這是自2017年以來連續第5年未邀請台灣。

1、在召開之前的5月7日,美國國務卿布林肯曾經發布一篇題為「恢復台灣在世界衛生大會適當地位」的聲明,呼籲「世界衛生組織」(WHO)秘書長譚德塞,能讓台灣「立即獲邀」以觀察員身份參與第74屆「世界衛生大會」(WHA)。

在這篇聲明裡,布林肯應該是充滿信心、希望能讓台灣有機會出席這一次的盛會。他先是懇求:「全球衛生及全球衛生安全挑戰沒有國界之分,亦超越政治爭議。台灣提供寶貴的貢獻和它從應對這些議題所學到的經驗。」後是換成提醒:「WHO領導層及所有負責任國家皆應該體認到,將2400萬人民的利益排除在WHA之外,只會危及,而不是推進我們共同的全球衛生目標。」

而且,他也沒有忘記提出警告:「沒有合理理由持續將台灣排除在這個論壇以外,美國呼籲WHO秘書長邀請台灣以觀察員身份參與WHA,就如同過去多年來,在中華人民共和國表達異議之前的做法一樣。」

這應是布林肯代表美國,表達了最清晰支持台灣參與WHA的支持立場,在事前,台灣各階層幾乎都深信這次與會WHA應該有極大可能。

2、在美國策動之下,G7外長會議也全力支持台灣參與世衛論壇及WHA

就在布林肯向WHO秘書長譚德塞發表聲明的前二天,全球七大工業國集團(G7)的外長在布魯塞爾歐盟總部聚會,也在5月5日發表公報表明,全力支持台灣有意義地參與世衛論壇及WHA。G7外長在公報中,強調台海和平穩定的重要性,強烈反對任何可能升高緊張情勢,以及傷害區域穩定及以規範為基礎的國際秩序等片面行動。

3、當時台北的反應:是樂觀也充滿期待

台灣外交部發表談話並強調,這是G7外長會議首度以集體聲明的方式,明確肯定台灣的防疫成就並支持我方參與國際組織,特別是在世界衛生大會即將於5月召開前,G7外長同聲支持台灣參與意義格外重大。在台海和平方面,這也是繼本年4月16日美國、日本領袖聯合聲明中強調台海和平穩定的重要性後,再次由G7外長集體表達。

「衛福部長」陳時中也在5月6日於「立法院」表示,現在世界各國力挺台灣加入WHO與WHA的聲音與力道,比以往任何時候都來的更強,台灣今年接到WHA邀請函的可能性比以往都大。

4、台北被拒WHA之後,《華爾街日報》的一篇社論,則道盡了一切

《華爾街日報》在5月10日就刊出社論「台灣與世界衛生組織-中國希望將抗疫成功的島國排除在外」中就提到,對「讓美國重新加入世衛」的拜登政府來說,台灣能否出席WHA,是美國對世衛影響力、改革力的首個重大考驗。若台灣無法參與,「這是全球健康衛生系統的一大損失,也會讓拜登政府很難堪。」

《華爾街日報》社論尚指出,台灣目前僅有12人死於新冠肺炎,去年還創下8個月沒有本土病例的紀錄,這些數字都讓全世界羨慕,「但是覬覦台灣民主的中國大陸,想要讓台灣無法讓國際承認。」不過中國大陸外交部發言人汪文斌則稱G7挺台的聲明是「對中國主權的粗暴干涉」、「是對國際關係準則的肆意破壞」。

最終,世衛大會在報名截業之前,未向台灣發出邀請函,說明了「美國支持」的最後徒勞無功。

二、 第二個例子,是美國國會通過那麼多友台的法案,最會否只是「空紙」一疊?

1、2018年3月16日美國總統特朗普簽署《台灣旅行法》(Taiwan Travel Act)

美國與台灣在1979年斷交後,數十年美台交流產生諸多限制。為了解除雙方各層級官員的互訪禁令,2017年以美國共和黨參議員的魯比奧(Marco Rubio)為首,加上參議員殷荷菲(Jim Inhofe)、參議員賈德納(Cory Gardner)及民主黨籍的聯邦參議員布朗(Sherrod Brown)、參議員梅南德茲(Bob Menendez)與參議員皮特斯(Gary Peters)在參議院共同提出《台灣旅行法》,並且於2018年3月16日由美國總統特朗普簽署通過成為正式法律。

其實說穿了,《台灣旅行法》不是嚴格意義上的法律。美國國會立法,從級別高到低,分類成:法案(Bill)、聯合決議(Joint Resolution)、同時決議(Concurrent Resolution)和簡單決議(Simple Resolution)。只有前兩者需要總統簽名,成為真正有效的法律。

而且《台灣旅行法》用「法案」(bill)一詞的稱謂,看上去有法律效力,但實際上另有玄機。因為整個法案只有三個條款(sections)。第一條款是「短標題」(short title),規定法案短名稱是《台灣旅行法》。第二條是「發現」(findings),即論述法案的背景。常規法案從第三條開始是正式條款,開始進入實質內容。但《台灣旅行法》正式條款只有一條,就是第三條,而且是「國會意見」(sense of congress)和「政策宣言」(statement of policy)。

再就「國會意見」而言,它是一種國會中常見但比較另類的立法形式,其作用不是真正立法,而是表明「國會的態度」。它可以用立法階梯中最低檔次的「簡單決議」的形式進行,這樣就無需總統簽名,也自然不列入法律中。但它也可以用「高檔」一些的「聯合決議」甚至「法案」的形式立法,但在條文中一旦加上「國會意見條款」,這個條款就沒有實際的法律效力,也不具備可執行性。因此,雖然整個法案要總統簽名,但這部份的條款仍然不視為可執行的法律的一部份。

如果說,整個法案的主要部份都是「國會意見條款」,如同這個《台灣旅行法》一樣,那麼這個法案雖然形式上仍然是法案,但也可以不需要總統簽名,更沒有法律效力,可以不被視為真正的法律。這就是為何它不需要特朗普簽名,就能「自動生效」之故。

再從內容上分析,法案在表達了「國會意見」是認為:「政府應該鼓勵美台之間各級官員的互訪」後,提出美國的政策「應該是」(should be):允許包括內閣級別在內的各級美國官員訪問台灣;允許台灣高級別官員進入美國,並與美國官員見面;鼓勵「台北商務及文化代表辦公室」在美組織有國會議員、各級政府的官員以及台灣高層次官員參加的活動。法案用了「鼓勵」、「應該是」等詞匯,都表明其缺乏強制性,也不具備在法律上的可執行性。這正是「國會意見」的通常形式。

可見,這個法案本身沒有約束力,它只表明了國會的一種態度。至於是否真正運用法案,允許美台高官互訪,主動權仍然在行政部門,特別在當時仍是美國總統的特朗普手上。

對比真正具備法律效力的《台灣關係法》,並沒有實質性地在法律上改變美台關係。所以,《台灣旅行法》如果不被執行的話,對中美台的影響也不至於太大。

其實,美國國會一向對中美關係(以及其他國際關係)表決類似「國會意見」的決議,主要原因就是這類決議即沒有真正的法律效力,只屬於「動動嘴巴」,但因能吸引注意力,取悅選民,而且還不需承擔什麼後果,因此很多議員都樂此不疲。

2、2018年9月8日特朗普簽署7160億美元的《國防授權法案》涉及台灣的部份

參議院在美國時間2018年6月5日,由奧克拉荷馬州的共和黨參議員殷荷菲(James Inhofe)提出參議院版本的《2019年國防授權法》。在內容上,它和早在5月時已以351票贊成對66票反對通過的眾議院版本,有兩個小節分別針對「強化台灣即時戰力」和「美台高階防衛交流」進行規劃不同。當時參議院版本與台灣相關部份只有一節的「參議院對台灣意見」;不過,在強化雙方軍事演習合作的條文中,是有首次提到了應考慮讓美軍也參與台灣的漢光演習。不過兩院的版後來進行了協商,最後才交由特朗普來簽署生效。

這裡說的兩院協商其實是重點:《2018年國防授權法》關於台灣部份,兩院版本其實差不多,針對2017年提出時爭議最大的台美海軍港口互泊這條,除了「評估雙邊港口互泊」這點:眾議院通過的版本建議美國接受「中華民國海軍(Republic of China navy)」停靠夏威夷和關島;而參議院通過的版本則是建議美國太平洋司令部接受台灣的海軍(navy of Taiwan)停靠夏威夷和關島,另外考慮美國海軍停靠台灣的高雄港。二者差異在定位「中華民國海軍」或台灣海軍的用詞。

但對北京來說,哪一個用詞都不會接受不說,更在意是「美國海軍停靠台灣的高雄港」,當時中國駐美公使李克新曾放話說,美國軍艦停靠高雄港,即是中國武統台灣之時。最後由兩院協商出來,由特朗普簽名生效的版本,那些候選港口都不見了,只剩下「考慮重建美國海軍與台灣海軍之間的停靠港之可行性」。所以重點不在「法案的內容可能生變」,而在兩院通過決議案是「華而不實」。

3、2020年3月26日美國總統特朗普簽署「台灣盟邦國際保障與強化倡議法」(Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative) ,但簡稱就叫「台北法案」(TAIPEI Act)

全名為(Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative Act,依全名起首字母的簡稱為TAIPEI Act的《台北法案》,終於在2020年3月26日獲得美國總統特朗普簽署,正式生效。這是繼2018年3月16日簽署《台灣旅行法》(Taiwan Travel Act)後,特朗普簽署的第2項與台灣直接相關的友台法案。

該案在眾議院2020年3月4日表決時,以415票贊成、0票反對的票數通過,至於參議院則是在2019年10月29日就通過這項法案。此項法案最早時是由共和黨籍參議員賈德納(Cory Gardner)及共和黨籍眾議員匡希恆(John Curtis)等人在2019年5月、10月相繼提出參、眾院版本。參院版本通過後,由於版本內容被稍微修改,所以必須等眾院再一次通過後,在兩院達成版本一致的前提下,送交總統特朗普簽署。

「台北法案」的基本精神是要求美國行政部門,以實際行動協助台灣鞏固邦交及參與國際組織,並增強雙方經貿關係。所以法案訂定的主旨,最重要是要求美國行政部門應採取積極作為支持台灣強化與印太地區及全球各國的正式外交關係及非正式夥伴關係、依據相關國家與台灣的關係研議相應,調整美國與該國的關係、指示美國行政部門官員以發言、投票及發揮影響力等方式支台灣國際參與,並支持台美進行雙邊貿易談判及達成互惠互利的自由貿易協定。

作為法案主要內容的「國會意見」(sense of congress),有提出一些重要的行動措施:除了美國應與台灣進行雙邊貿易談判之外。對採取重大行動傷害台灣的國家,在符合美國利益的適當情況下,美方可考慮降低與該國在經濟、安全與外交方面的交往;另外「國會意見」也認為,行政部門應採取積極行動,支持台灣強化與印太地區及全球各國的正式外交關係與非正式夥伴關係,並進一步增強美台經貿關係。「國會意見」也提到,美國政府應支持台灣成為不以主權國家為參與資格的國際組織會員,並在其他適當組織中取得觀察員身份。

4、2020年10月20日(台北時間10月21日),美國參議員魯比奧(Mroco Rubio, R-FL) 與他同僚默克里(Jeff Merkley, D-OR)曾共同提出「台灣關係強化法案」(Taiwan Relations Reinforcement Act)

該法案要求美國總統成立跨部會台灣政策工作小組;在眾議院,「中國工作小組」在眾院共和黨領袖麥卡錫及外交委員會首席議員麥考爾領導下,也在同一天提出包裹式的「中國工作小組法案」(China Task Force Act),共137項相關法案。其中有7項與台灣有關。

5、美國政壇打台灣牌,似乎已成為一個普遍共識,但執行效果仍需評估

美國訂立的《台灣關係法》有明確「終止美國和台灣統治當局(在1979年1月1日前美國承認其為中華民國)間的政府關係」,雖然美國自己的「一中政策」與中國的「一中原則」是有所不同,但在中美交往基礎的「三個聯合公報」中的《八一七公報》,曾明確寫有「(美國)無意侵犯中國的主權和領土完整,無意干涉中國的內政,也無意執行(pursue)『兩個中國』或『一中一台』政策。」如果美國允許美台官員互訪,無疑也可被視為「追求」「一中一台」了。

在特朗普簽署《2018國防授權法案》涉及台灣的部份時,在其同樣是非強制性的「國會意見」條款中,要求允許美國海軍例行性停靠在高雄或台灣任何港口停靠,也允許台灣海軍停靠美國港口。可是到今天,美軍軍艦也沒有在高雄停泊過。可見,美國的這個姿態是否會真的執行,存在很大變數。

同樣的是《台灣旅行法》,美國是否真會動用,特別是高層官員是否會會晤,答案也很可能是否定的。畢竟美台外交形式上的突破,才是注重「禮儀與形式」的中國人最在意的事。

三、美國對台軍售、挺台法案接踵而來,到底為啥?

美國在2020年10月20日美國參議員魯比奧與他同僚默克里曾共同提出「台灣關係強化法案」(Taiwan Relations Reinforcement Act),要求美國總統成立跨部會台灣政策工作小組;在眾議院,「中國工作小組」在眾院共和黨領袖麥卡錫及外交委員會首席議員麥考爾領導下,也在同一天提出包裹式的「中國工作小組法案」(China Task Force Act),共137項相關法案。其中有7項與台灣有關。

這些有關「挺台法案」,內容既多又十分複雜,台灣社會很多人可能並不清楚這其中的真象,而且在一剎那之間,湧入那麼多的「美國支持」,真的像天上突然掉下那麼密集的禮物,是不是完全可以不勞而獲的?也很難立即有答案。

1、我們必須了解,這屆美國國會議員的任期在2021年1月3日就期滿,而眾議院過需要全面改選,在屆期不連續的提案失效前,逐導致眾院「中國工作小組」利用包裹式法案的提出,是可以理解。但是趕在任期結束前想通過重要法案,有沒有涉及利用美國民眾普遍的「仇中及反中」的情緒,藉此法案通過,希望能爭取選民的支持,也真的不能排除。

2、另方面,在當時距離美國總統大選投票日只剩下13天的時間,美國參、眾兩院竟然一口氣推出8項友台法案,在政治、經濟、文化、軍事、外交各個層面提升美台關係,是不是也有反應到特朗普在民調落後下的緊追?當時美國國防安全合作署新聞稿曾重申,這項軍售是基於台灣關係法,將使台灣軍隊持續現代化並保持可靠的防禦能力,符合美國國家、經濟與安全利益,這難道不是特朗普「維護美國優先」的政策淋漓盡致的展現?

3、參眾兩院八項友台法案和美國總統大選高度相關,可說是特朗普執政對台政策的一次總結和提升。以最低的政治成本達到刺激、施壓北京的目的,這些法案極可能在大選前後獲得兩黨壓倒性的通過。共和黨議員麥卡錫就直言,這些友台法案是向中國問責的另一個里程碑。以最低政治成本施壓北京。

四、再注意下美國決策官員一些關鍵性的說法,那才是政策重點

1、白宮國家安全會議中國與台灣事務資深主任羅森柏格2021年5月13日表示,對台交往準則仍基於台灣關係法,反映美台非官方關係的現況,符合美國與美台關係的利益,並非試着力壓北京或站在北京那一邊。

羅森伯格說,新對台交往準則基於台灣關係法,並應台灣保證法完成檢討;反應美台現況,符合美國利益,也符合美國與台灣的非官方關係利益。

最重要的是,羅森伯格表示:「美國對台灣當局的交往都是基於美國利益,與美台非官方關係的利益。」此外,美國仍基於長期的一中政策處理對台的非官方關係。說穿了,再多的「友台」措詞,對台灣的支持依然是空泛的內容。

2、不只是羅森柏格的說法,包括了常常對中國嚴詞以對的美國國務卿布林肯,以及印太事務官坎貝爾,都說出了美國拜登政府在現階段必須在兩岸之間嚴守的政策底線。布林肯5月3日在英國倫敦出席G7外長會議時,接受了英國《金融時報》一項訪問時特別強調:美國將一直支持「一個中國」政策。這個「將一直支持」的說法,是有政策「持續」的含義。而且對中國來說,這是美國在兩岸政策上開始採取了典型的「戰略清晰」的立場。

另方面,在白宮掌理印太事務的首任印太事務官坎貝爾,則在5月4日也在英國由主辦的一場討論會上表示:美國不會明確聲明在中國武力犯台時保衛台灣,因為「這樣的做法有重大缺點」。而且坎貝爾也強調說:過去美國從來沒有明確表態,會在中國侵犯台灣時進行軍事干預以保護台灣。因此,這個「不會明確保衛台灣」說法,應是美國在對台政策上,採取了前所未有典型的「戰略清晰」或「戰略模糊」立場。雖然坎貝爾有認為,「戰略清晰」遠不如長期以來奉行的「戰略模糊」有利,但這句話對台灣來說:卻是再也不過的清晰表態。

作者之所以特別提出這二段由美國不同單位的政務官員所表達清晰立場,是因為自拜登今年一月就任以來,確有不少美國知名學者和國會議都在呼籲美國應該給予台灣更明確的安全保證,亦即希望由現階段「戰略模糊」轉為「戰略清晰」。現在看起來,「戰略清晰」的立場已逐漸明顯化,但上述的二番談話卻呈現出是陷台灣於不利的狀況。

另方面,拜登政府是否也意識到:「美國支持台灣」,在國際社會已不可能再是「一言九鼎」,所以,這也是對台政策開始轉彎的跡象?

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