台海兩岸

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台美TIFA復談還是一場政治秀(2021.8)

發布日期:2021-10-04

☉文/匹夫

6月30日,台美「貿易暨投資架構協定」(TIFA)復談結束為期一天的對談。1994年「美國在台協會」(AIT)與台「北美事務協調委員會」(TECRO)共同簽署TIFA協議,這成為台美雙方解決投資貿易分歧、促進投資貿易共同利益的重要平台。1995年台「經濟部國際貿易局局長」林義夫和美國貿易代表署(USTR)助理貿易代表凱西迪(Robert Cassidy)就此在華盛頓舉行了首次會談。此後,雙方輪流在台北和華盛頓兩地就協定的具體落實所涉及的不同議題共進行過十次對談。2016年台「經濟部次長」王美花和美貿易代表署副代表何禮曼(Robert Holleyman)舉行了迄今最近的一次會談。此次TIFA復談,雖然並未如蔡英文當局預期達成具體成果,但在中美全面競爭強化的新態勢下,睽違五年之久的對談對蔡英文當局仍具有很強的象徵意義,一定程度上提升了蔡當局進一步發展與提升台美經貿實質關係的信心和期待值,未來發展值得進一步關注。

台美各有盤算 象徵大於實質

台美上一次TIFA談判2016年在華盛頓舉行,之後由於美國方面優先處理與日、歐等的貿易分歧,加上台美之間久已存在的「美豬進口」議題,導致雙方TIFA會談停擺並延宕至今。

就此次台美TIFA復談,島內各方期待不一。但從台灣當局的角度看,主要是將此次對談定義在對台美雙方尚存在的議題進行盤點,並就雙方有共識的議題建構下一步處理的作業準則。台灣當局領導人蔡英文公開表示,會談是「台灣對外貿易非常重要的一大步」,「會將台美雙邊貿易議題做一個總整理,共同建構台美雙方處理相關議題的架構、原則和程序」,並強調「會議還有一項重要議程,是簡化疫苗等醫療物資的進出口程序。「行政院談判辦公室」也表示,「雙方預計就知識產權、數字貿易、藥品器材、貿易便捷化、法規透明化、投資、供應鏈、非市場經濟、金融服務等議題展開對話」。據島內媒體報道,為順應國際貿易情勢的變化,對談內容還納入了環保及勞工權利。

此次會談透過視訊方式進行,台「駐美代表」蕭美琴與AIT台北辦事處處長酈英傑(Brent Christensen)為會議開場,台「行政院經貿談判辦公室」副總談判代表楊珍妮與美國貿易代表署助理貿易代表麥卡廷(Terrence J. McCartin)為雙方主談人,重點討論疫苗進出口程序簡化、強化供應鏈韌性等議題。台「行政院政務委員」鄧振中會後表示,美方表達了希望雙方能繼續朝深化及提升關係努力,「台美達成共識,未來除每年舉行TIFA會談外,將分別成立工作小組密切對談」。但台灣《聯合報》、《中國時報》認為,此次復談結論除了增加更多工作小組會議外,並沒有值得大書特書的具體成果;雙方達成10大共識,幾乎無一具體實施事項,反倒充斥着類似「非常具建設性」、「有助於雙方未來繼續合作」、「盼雙方共同努力」、「美方多次肯定」、「我方呼籲」、「為雙方深化經貿關係奠定良好基礎」等儀式化的「外交辭令」。而且,對比會後雙方發布的新聞稿,台方幾乎完全略去了美國要求台灣當局「排除萊豬(即含瘦肉精美國豬肉)進口障礙」的要求,而美方則對台方提出的迫切希望美方提供支持的「疫苗代工」、「半導體供應鏈合作」以及「簽署雙邊貿易協定(BTA)」的重要性等隻字未提。因此,這是一場「台灣避談美豬進口、美國不提疫苗代工」的各自表述,選在中國共產黨建黨100周年前夕重啟復談,其象徵性意義大於實質意義,是一個政治上的動作。

會談仍由美方主導 聯合「抗陸」是主要考量

TIFA此次復談之所以能順利重啟,一個重要的考慮是,美方對去年蔡英�當局宣布開放「萊豬」進口引發巨大政治風暴的一個交代和「善意」,以塑造台美雙方深化合作的氣氛,轉移島內如火如荼的「萊豬公投」的民意焦點,頗有隔海救火、為蔡英文當局「保駕護航」之意,一如早些時候美國特意送來疫苗幫蔡當局解燃眉之急。另一方面,也反映出拜登政府為繼續特朗普政府對中國大陸強硬貿易政策,積極廣結「盟友」,構築對華包圍圈的意圖。

回顧過去10次台美TIFA會議,具有兩個鮮明的特點:一是主控權完全操之於美方。雖然TIFA第六條規定「任一方得就雙邊貿易或投資事宜提請諮商,此項諮商須在要求提出後三十日內舉行」。但實際上,經常是美方對台方提出的諮商要求百般推諉、虛與委蛇,直至無疾而終;而美方一旦提出諮商要求,台方則必須立即配合以示「台美關係良好」。二是諮商議題多為美方決定。舉凡台灣方面落實加入WTO所承諾事項的進度,抑或台開放市場、保護美利益等等議題,無不都是美方提出,台方被迫應對。然而,此次會談美方迥異於以往一貫的「高姿態」單方面向台提出開放承諾的做法,而是基於合作精神,且刻意避開深入討論具爭議性議題,在國際合作、貿易便捷化等多項議題上進行意見交流。

TIFA會談後,台「副總談判代表」楊珍妮特別說明,會談比較特殊的一項議題是美方提******美雙方要在世界貿易組織(WTO)、亞太經合會議(APEC)等多邊架構下共同對付強制技術移轉、國營事業補貼等,這明顯有針對中國大陸的意味。不難看出,延宕已久的TIFA終於復談,顯示強化台美經貿關係已成為拜登政府全球經貿結盟戰略的一環。台灣東海大學政治系教授宋興洲表示,此時美重啟與台TIFA對談,「意在刺激中國大陸」對華打「台灣牌」,「拜登政府想在全球範圍形成圍堵中國大聯盟的氣勢」,「民進黨當局非分百配合美國演出,是美國可以利用的最佳槓桿」。

台當局願望落空 BTA仍遙遙無期

TIFA機制不但是美國和其他國家或地區諮商貿易問題、解決貿易爭議的重要平台,更被美國視為簽署雙邊自由貿易協定的先決條件。目前,台灣地區是美國第九大交易夥伴,而美國則是台灣地區第二大交易夥伴,2020年美台雙邊貨物貿易總額將近910億美元,累計雙邊直接投資超過470億美元。台美雙方自簽署TIFA後,歷屆台灣當局都將之視為對美經貿戰略布局的重要平台。而借此尋求與美簽訂「雙邊貿易協定」(BTA)也成為蔡英文當局發展對美經貿合作、加強台美實質關係,並擺脫過分依賴大陸的重要戰略目標。

日前,美國外交關係委員會(CFR)曾刊文《現在是與台灣達成貿易協定的時候》指出:基於「台灣在全球科技供應鏈位居中心地位」「台灣是美國在地區和全球問題的重要夥伴」,美國與台灣展開全面雙邊貿易協定(BTA)諮商的「時機已臻成熟」,鼓勵TIFA推進到BTA,至於剩餘的經貿問題可以在談判中解決。此次TIFA復談的同時,由美國參議院情報委員會主席華納及共和黨首席議員盧比奧領銜,四十二位跨黨派參議員聯名致函美國貿易代表戴琪,促請戴琪採取作為,為與台灣洽簽「自由貿易協定」(FTA)或相關協定奠定基礎。同時,強調與台灣展開貿易對話也極具戰略重要性,既維持美國在印太區域之經濟影響力及降低台灣對中國大陸的依賴,對維持區域自由及開放至為關鍵。

一些跡象也顯示,此次TIFA復談,台美雙方似已將TIFA升級成為「雙邊貿易協定」(BTA)的預備談判平台。其一,美方雖未明確呼應台方的要求,但台灣當局自蔡英文、蘇貞昌至「行政院政務委員」鄧振中、「駐美代表」蕭美琴等,均高聲量將此次TIFA復談掛鈎台美BTA。其二,此次復談內容包括貿易便捷化、勞工、環保等議題,這已是美國對外洽簽自由貿易協定的基本元素。加上美國近半參議員此刻也正要求貿易代表戴琪為美台洽簽貿易協定做準備。因此,蕭美琴說TIFA會議將為未來台美雙方經貿合作向前邁進奠定了重要基礎,「希望雙方一步一步累積善意和互信,成為未來洽簽BTA的動力」。

在沒有BTA的情況下,民進黨蔡英文當局自2016年以來即從增進台美互信和提升台美實質關係的角度來思考解決台灣的產業結構問題。比如,蔡英文在2020年連任「就職演說」時就提出引導產業多元發展與升級轉型的六大核心戰略產業計畫,無不都是配合美國特朗普政府對華貿易戰、科技戰,試圖增進台美雙方在關鍵技術方面的合作,特別是在生技、「國防」產業領域。對於台當局提出的所謂「六大核心戰略產業」的成敗乃至於產業結構的多元轉型升級,台美BTA無疑具有至為關鍵的重要性。

此外,台美簽署BTA對台灣當局的重要性還具有更深層的意義。一則對台灣以中上游產業為主的貿易結構具有一定的矯正功能。近年來,美國對中國大陸出口產品的高關稅政策帶來了台商回台投資潮,一旦台美BTA開始對台輸美產品降稅,則不僅台灣會有更強的吸引台商回流和外資投資動能,也有機會使產業結構向下發展,矯正產業過度集中在中上游產業的弊病。而且,台美BTA受惠最多的,必是台灣的非電子產業,因此也可矯正過度集中於電子產業的另一弊病。二則台美BTA有助於後續台日、台歐、台加、台澳等「自貿協定」的洽簽或CPTPP的加入,也將對台灣未來的經濟發展帶來深刻影響,其程度實不小於加入WTO。

然而,台灣當局借此次復談與美方洽簽BTA的願望並沒有實現。拜登上台後經貿政策的一個重點是暫時不締結新的國際貿易協定,因此對台方提出與美洽簽BTA議題,美方沒有正面回應,僅答覆「仍有很多事情要處理」,並表達「充分了解台灣政策上想跟國際接軌的決心」。雖然BTA在政治上對美台雙方均有其戰略意義,象徵台美「策略夥伴關係」,但實際上美方在堅持「一個中國」政策、維持中美關係鬥而不破下有其現實上的顧慮。對台灣而言,與美方談判BTA,實質上對能獲取多大的經貿利益和付出何種代價,台灣方面也並沒有事先的預案。因此,台美雙方談判BTA的時機還遠遠未到。

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