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中国步入超级城市群时代(2018.2)

发布日期:2018-02-23

☉文/李浩然博士 MH.

国家已经步入超级城市群的时代,除了粤港澳大湾区、京津冀协同发展和长三角经济带这三个世界级城市群的计划之外,成渝、长江中游、中原、北部湾、哈长等国家级城市群的规划也已经陆续完成。其中,粤港澳大湾区特别需要面对「一国两制三区」的独特挑战。超级城市群的时代正从两个层面结合发展:对内,以城市群带动城镇化协调发展。对外,强化经济活力参与国际竞争。

城市群,或称大都市圈的概念,最早由法国地理学家戈特曼(Jean Gottmann),根据对美国东北海岸地区的实地考察,于1957年首次提出。主要是指以大城市为核心,周边城市共同参与分工、合作,形成一体化的圈域经济现象。区域内城市高度密集,人口规模巨大,城市间具有建立在分工明确、各具特色、优势互补基础上的紧密经济联系,经济活动活跃。由此可见,地理关系只是一个基础条件。形成城市群最重要的,是城市间的关联。当中,人员的流动和自由往还,是缔造这些融合的核心。

近来我们经常讨论粤港澳大湾区,旨在推动区内十一座城市的进一步融合和日后的协同发展。然而,这只是国家推进以城市群为发展主体的其中一个重要计划。除了粤港澳大湾区、京津冀协同发展和长三角经济带这三个世界级城市群的计划之外,国务院还已经批覆了成渝城市群(成都、重庆)、长江中游城市群(武汉、长沙、南昌、合肥)、中原城市群(以发展郑州为国家中心城市拉动发展)、北部湾城市群(以南宁为核心,覆盖广西、海南和粤西,主要面向东盟)、哈长城市群(哈尔滨、长春,覆盖黑龙江和吉林两省,主要面向东北亚区域)等国家级城市群。至2017年底,各城市群的规划也已经陆续完成,上报中央。

城市群发展的意念

十九大报告已经提出,要以城市群为主体,构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,加快农业转移人口市民化。可见,城市群建设理念的提出,旨在解决我国不平衡、不充分的发展问题,有利于以中心城市的核心能力,通过加强中小城市与中心城市的互联互通,幅射促进区域平衡、城乡平衡,补齐中小城市和小城镇发展不充分的缺陷。

事实上,近十年来我国城市群的总数,已经超过三十个,形成了以城市群为主体引领城镇化的发展趋势。过去五年,全国城镇化率年均提高1.2%。过去一年,以人口政策为核心的城镇化工作也有序开展,农业转移人口市民化稳步推进,户籍制度改革、居住证制度全面落实。不少二线城市,例如武汉、成都、郑州和西安等,均纷纷推出吸引大学毕业生落户的政策。

适当结合自然地理条件推动空间聚集、高铁网络的发展、大规模农业人口转移等因素,都为城市群的发展创造有利条件。然而,在这个过程当中,仍然有一些非常严峻的挑战。当中包括三四线城市发展水平滞后、城市间的发展缺乏协调、城镇的个性化和错位发展不足、城市生态环境问题严重、农业转移人口市民化政策尚未完全确定等等。因此,发展城市群为主体的城镇化下一步的重点,除了是周边城市与中心城市基础设施互通,以及社会功能共享之外,还需要提高整体发展质量,形成人员的自由流通流动。一个重要的例子,是各地基本公共服务进一步同等化向常住人口覆盖,让农民工和随迁子女,能够划一享受到公办学校教育、职业培训和医疗保障等的覆盖。

从大城市到城市群

国家对城市群的发展,除了上述的意念,很多国家的经验表明,还往往有助解决大城市病。英国、日本、法国、南韩等发达国家,都有意识地构建首都的大都市圈,以缓解首都功能过于集中的状态。

英国自二十世纪初开始,为伦敦展开了世界上第一个「田园城市」(Garden city)计划。在1903年,英国在伦敦以北56公里的郊区,建设起第一个田园式卫星城市莱奇沃斯(Letchworth),并于1920年在距离伦敦35公里的地方建设了第二座卫星城市威尔温(Wilmington)田园城,这对世界各地的新城市群运动产生了很大的影响。

伦敦之所以要推行城市群计划,正是由于一系列的大城市病:日益严重的环境污染、人口膨胀、失业贫困等问题。1937年,英国进一步委任巴洛爵士成立专门委员会,研究解决伦敦的问题。三年后,委员会提交了《皇家委员会关于工业人口分布的报告》(或称《巴洛报告》)。报告指出伦敦地区工业与人口的不断集中,是由于具有活力的工业所引起的吸引作用,并提出疏散伦敦中心地区工业和人口的建议。事实上,这个原则到今天,也是城市群发展是否能够成功的核心要素。

根据报告,规划在距离伦敦中心半径约为48公里的范围内,从内到外划分为四层地域圈,包括内圈、近郊圈、绿化带圈和外圈。1944年,英国提出了「大伦敦规划」,两年后,国会又通过了《新城法》。根据这一政策,英国在全国建设32座新城市(英格兰28座、北爱尔兰4座),作为缓解伦敦职能的迷你城市,帮助伦敦减低职能过度集中的压力。整项计划分为两期,第一期由1946年至1950年、第二期由1960年代中期至1980年代。迷你城市尽量实现本地生活和工作自给自足的平衡状态。

英国最早提出了田园城市的概念,而日本则是最早提出建设城市圈概念的国家,并对城市圈进行统一规划和跨区域管理。

至上世纪50年代,随着战后的迅速发展,东京已然成为日本聚集政治、经济、文化的超级大城市。可是,一系列的城市问题也同时出现。1958年,日本政府首次推出「首都圈整备规划」,计划在东京半径30公里外,建设五至十公里宽的绿化带,把中心城区和新住宅区隔开,并由政府牵头,重新规划建设大量的住宅。这个项目又先后于1958年、1968年、1976年、1986年和1999年进行了五次规划。

日本还提出了三大都市圈的概念,包括「名古屋圈」(包括爱知县、岐阜县、三重县等)、「关西圈」(包括京都府、大阪府、兵库县、奈良县等),以及「东京首都圈」。针对「东京首都圈」的发展,日本政府还特别制定了《第三次国家综合开发规划》和《第四次国家综合开发规划》,推动政府机关和办公设施搬迁到距离东京30公里的郊区。

三大世界级城市群的崛起

至于我们的三大世界级城市群发展,也有其独特之处,更带有实现区域经济一体化,借助城市合作和协同发展促进国家融入全球竞争的重任。

粤港澳大湾区的发展模式,是由几个主要城市融合而成,并带动周边的地区发展起来。形态跟美国的纽约和旧金山类似,包括了三个一线城市:香港、深圳和广州,以及二线的东莞和佛山,二者分别临近深圳和广州;另外还有马上由港珠澳大桥连通香港的珠海。随着直达交通,这三座城市将更多地承担由一线城市转移过去的中低端产业。

长三角城市群,除了上海之外,还有杭州、苏州、南京和合肥几个主要城市。上海在2017年底正式公布了《上海市城市总体规划(2017-2035年)》,当中反复强调上海如何带动周边城市群和都市圈的发展,以及上海在当中的引领角色。至于杭州、苏州和南京的经济规模,均已经突破了年GDP万亿的发展阶段。合肥虽然经济上未如沿海城市,但作为安徽独大的省会城市,聚集了省内大部份的政策和资源优势。

京津冀城市群,众所周知是以北京为核心,向周边幅射其影响力。形态跟东京和首尔城市群比较相似。目前北京正在疏解非核心首都功能,除了东拓之外,天津也在承接北京的部份功能、向河北转移部份产业。另外还有靠近北京的廊坊、保定等三四线城市,主要承接新能源和电子信息等新兴产业。距离较远的还有唐山、秦皇岛和石家庄市。前二者主要承接重化工业,而石家庄市则是河北的省会。

三大城市群发展的战略理念,对于激烈的国际经济环境来说,也是至关重要的。就以邻近的东京和首尔来说,东京城市圈人口占日本的三分之一左右,GDP占一半以上。首尔城市圈的人口和GDP,也大约是南韩的一半。超级城市圈的核心,是有能力组织起各类资源,并吸纳到周边地区。交通、经济产业、生活社会资源也都更容易依托在城市圈发展起来,因而使经济增长、就业机会和人口都更加集中。

要达到城市群之间的人员流动和自由往还一体化,除了例如高铁、道路等基础设施之外,粤港澳大湾区还需要突破一个独有的问题,就是所谓「一国两制三区」的挑战。粤港澳大湾区整个区域分属我国的两个特别行政区和广东省,如何让人员能够方便、自由的流动,尽量减省区内海关检疫的关卡,尤为重要。香港现正在推动的高铁「一地两检」安排、增加各地之间的海关通道,都是朝着这个目标推进。

总括而言,国家已经步入超级城市群的时代,正从两个层面结合发展:对内,以城市群带动城镇化协调发展。对外,强化经济活力参与国际竞争。从政策角度来说,将有大量工作需要配合,包括金融和财政体制、城镇管理、土地制度、公共和社会服务制度和户籍制度等等改革。

(作者为香港特区政府基本法推广督导委员会委员、香港菁英会政治研究会主席、2017年香港十大杰出青年)

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