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中国修宪 护航时代新征程(2018.3)

发布日期:2018-03-26

☉文/葛夫

今年3月全国两会期间,全国人大将审议《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》,一旦获得通过,「习近平中国特色社会主义思想」「国家监察体制改革」等将入宪。这将是习近平任内首次修订宪法,也是1982年版的宪法时隔14年后的第五次修改。再次修宪预示着新时代新征程将得到国家根本法的保障,具有重大历史性意义。

今年119日中共十九届二中全会通过《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》,全会公报称,此次修宪总体要求是,把中共十九大确定的「重大理论观点和重大方针政策」,特别是将习近平新时代中国特色社会主义思想,载入「国家根本大法」。

公告称,「党的十九大对新时代坚持和发展中国特色社会主义作出重大战略部署,确定了新的奋斗目标。为更好发挥宪法在新时代坚持和发展中国特色社会主义中的重大作用,需要对宪法作出适当修改,把党和人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新成果上升为宪法规定。」

二中全会公报为习时代国之重典描定轮廓

为期两天的十九届中央二中全会119日闭幕,通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》。根据二中全会公报,建议聚焦于三个问题:宪法很重要,修宪有必要,怎么修最好。

有评论者认为,透过会议公报,已可对具体修宪内容有所概括了解,公报中提及的五个方面的内容,已经为这本习时代的国之重典描定轮廓。

其一、习近平新时代中国特色社会主义思想。

公告称,习近平新时代中国特色社会主义思想是马克思主义中国化最新成果,是当代中国马克思主义、21世纪马克思主义,是党和国家必须长期坚持的指导思想。

其二, 党对一切工作的领导。

公告称,中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度最大的优势,必须坚持和加强党对一切工作的领导。

其三、五位一体、五大发展理念和奋斗目标。

公告称,经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设「五位一体」总体布局,创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,到2020年全面建成小康社会、到2035年基本实现社会主义现代化、到本世纪中叶建成社会主义现代化强国的奋斗目标,实现中华民族伟大复兴,对激励和引导全党全国各族人民团结奋斗具有重大引领意义。

其四、人类命运共同体。

公告称,坚持和平发展道路,坚持互利共赢开放战略,推动构建人类命运共同体,对促进人类和平发展的崇高事业具有重大意义。

其五、国家监察体制改革。

公告称,国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革,是强化党和国家自我监督的重大决策部署,要依法建立党统一领导的反腐败工作机构,构建集中统一、权威高效的国家监察体系,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

宪法和党章同步更新

二中全会公报指出,这次宪法修改要高举中国特色社会主义伟大旗帜,全面贯彻党的十九大精神,坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、「三个代表」重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。

这一表述预示着「习近平新时代中国特色社会主义思想」将写入宪法序言。而现行的宪法序言的相关表述为:中国各族人民将继续在中国共产党领导下,在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和「三个代表」重要思想指引下。

除了「习思想」进入宪法的建议,此次十九届二中全会还提到「习思想」具体内容,有分析认为,这些内容也有可能添加到宪法中。

相关内容包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设「五位一体」总体布局;创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念;到2020年全面建成小康社会、到2035年基本实现社会主义现代化、到本世纪中叶建成社会主义现代化强国的奋斗目标。

北京师范大学政府管理研究院院长唐任伍分析称,中共在十九大上修改了党章,把习近平新时代中国特色社会主义思想(简称「习近平思想」)以及习近平过去五年在经济、军队、党建、外交等多个领域的治国理政内容都写进了党章。此次修改宪法,是为了让宪法和党章实现同步更新,预料大部份写进党章的新内容也会入宪。

多名专家认为,和十九大党章一样,此次宪法也会用习近平新时代中国特色社会主义思想来补充。这很有逻辑,因为现行宪法序言中提到了毛泽东思想、邓小平理论和江泽民「三个代表」重要思想。2004年最近一次修正时恰好补充了「三个代表」重要思想条款。修正案将反映习近平所作贡献。

值得一提的是,习近平前任中共领导人胡锦涛任上提出「科学发展观」,现已进入中共党章及党的指导思想,但尚未进入宪法。因二中全会公报在「习思想」前加了「科学发展观」,因此不少专家预测「科学发展观」此次也极有可能一并写入宪法。

分析认为,科学发展观此次将和习近平思想一道入宪,否则表述上会和中共党章有明显区别。

国监委 实现对公权力监察全覆盖

此次宪法还将反映政治体制改革,主要方向已在十九大上划定。修正案将会加入关于新的「超级监察部门」国家监察委员会的条款。预计监察委主任候选人将在中国全国人大会议上确定,相应地,人大职能也需作出修改。

二中全会公报指出,「国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革,是强化党和国家自我监督的重大决策部署,要依法建立党统一领导的反腐败工作机构,构建集中统一、权威高效的国家监察体系,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。」

华东政法大学马克思主义学院教授赵庆寺认为,国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革,必然会涉及监察委员会的产生、组成、职权及其与其他国家机关的关系,国家监察制度的顶层设计必须通过对宪法的适当修改才能赋予其权利的正当性,进而维护宪法权威,塑造宪法秩序。

中央党校党建教研部教授、博士生导师张希贤认为,国家监察体制改革是中国国家基本政治体制改革的重大变化,对于这一变化前后衔接的科学性、合理性需要作出进一步解释,给予一定的法律地位。

2016年六中全会之后,全国人大常委会表决通过在北京、陕西、浙江三地试点国家监察体制改革。此次监察体制改革指向「性质」层面,对中国的政治格局产生极大影响,目前的「一府两院」或会变为「一府一委两院」。如进一步将其列入宪法,赋予宪法地位,将增强其权威性。

届时国家监察委将覆盖中纪委的职能,成为一个涵盖国家机构和党内组织的国家监察机关,独立于「一府两院」(国务院、最高法院、最高检察院),监察委主任由国家最高权力机关全国人大产生,向其负责。这就改变了中国之前「一府两院」的格局,成为与其并列的国家机关,对其实行监督。

中国人民大学法学院教授、博士生导师胡锦光指出,增设监察委员会属于宪法上国家机构体系的变化。增设监察委员会,就中央层面而言,是在原有的中央国家机构体系中增加了一个独立的居于全国人民代表大会及其常务委员会之下而与国家主席、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院相平行的国家机关,相应地,改变了宪法上原有的国家机构体系、国家权力的配置及国家机关之间的相互关系,在体制层面上丰富了我国的人民代表大会制度;地方层面亦是如此。

而重大改革必须于法有据,胡锦光指出,通过国家监察体制改革,在国家机构体系中增设监察委员会,并对原有国家机关之间的权力重新进行分配,必须修改宪法,使这一重大政治改革获得合宪性和正当性。

国家监察委是中共近几年反腐工作的阶段性成果,但它的成立过程也伴随着各种争论,这种「党政一体」式的监察机构,也引来外界的担忧。它的权力到底有多大,是否会造成滥权,是否会影响司法的权威,如何透明运转,都成为舆论的焦点。

分析人士指,「国家监察体制改革」被视为中国政治体制改革加速破题的标志。这是近数十年来中国最高层级,或也是最为重要的一次政治体制改革,将对此前以纪委系统为主体的监督体系进行关键补全,过去的一些监督盲点有望得以消除,并且可形成分工明确、互为制约良性结构。

监察体制改革是带有全局性、根本性的深刻改革,涉及政治权力、政治体制、政治关系的重大调整。这是一项事关全局的国家监察制度顶层设计和重大政治改革。改革的推进,有助于建立中央统一领导下的国家反腐败工作机构,通过实施组织和制度创新,整合反腐败资源力量,构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。

大改抑或小改

本次宪法修改,是在2004年后,时隔14年中国现行宪法第5次修订,也是中共十八大后习近平任内首次修改宪法。

二中全会确定了修改宪法的四个原则:

一、坚持党的领导,坚持中国特色社会主义法治道路,坚持正确政治方向——这是体现政治性。

二、严格依法按照程序进行——这是体现程序性。

三、充分发扬民主、广泛凝聚共识,确保反映人民意志、得到人民拥护——这是体现人民性。

四、坚持对宪法作部份修改、不作大改的原则,做到既顺应党和人民事业发展要求,又遵循宪法法律发展规律,保持宪法连续性、稳定性、权威性——这是体现专业性。

按照上述原则,此次宪法的原则之一是,「只作部份修改、不作大改」。不过外界分析其修改的幅度可能也不会太小。

中国现行宪法是1982年制定的宪法,也就是在邓小平时代开始之时所绘就的宪法,虽经1988年、1993年、1999年、2004年四次修订,大体沿用了近40年时间。

不过在中共十八大后,中国逐渐进入新的时代,国情政情都已发生巨大变化。而这次修宪,将立足于为未来数十年提供原则框架。分析人士指,对宪法作出符合新时代要求的修改,需要牵扯到诸多方面。可以引为参考的是,中共十九大修改中共党章时,共修改107处,总纲部份几乎每段都有所增删调整。

专家表示,作为在中国拥有最高法律效力的根本大法,中国宪法每个细微之处的调整,都有重要的区别和意义。这是观察习近平新时代变局的一个重要窗口。

外界将是否废除国家主席任期限制视为此次宪法修改幅度大小的重要衡量指标,不过此次二中全会公报对此只字未提。现行的宪法第79条规定,国家主席和副主席只能连续任职两届。国家主席任期限制如果废除势必是引发外界高度关注的大动作。二中全会公报强调,宪法修改必须坚持党的领导,「严格依法按照程序进行」,坚持对宪法作「部份修改、不作大改」的原则。北京师范大学政府管理研究院院长唐任伍分析称,官方的表述基本否定了国家主席期限可能修改的猜测。

北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水也分析,本次修宪的原则是不作大改、保持宪法的连续性和稳定性,暗示修改任期限制最终可能不会发生。但他也说:「公报也不可能把修改的内容这么鲜明地写出来,所以具体怎么修改,还得由全国人大去讨论。」

第五次修改将给现行宪法注入生命力

1982年以来,八二宪法先后在1988年、1993年、1999年和2004年作了四次修改,这一次是第五次。「宪法的每一次修改,都与我国社会经济发展的加快和社会转型的具体特点有关,四次修宪进一步解放和发展了生产力,体现了与时俱进的新特点。」

中国宪法学研究会会长、中国人民大学法学院院长韩大元介绍,1988年修宪,为「私营经济」正名。1993年修宪,可以说是为「富强」奋斗,明确表示社会主义也可以搞市场经济,中国政治、经济、社会各方面变革进一步深化。1999年修宪,「依法治国」入宪,「法治」成为国家发展的重要标志。2004年「人权入宪」是这一阶段社会治理转型的重要标志。

而此次宪法修改被认为将为现行宪法注入生命力,必将载入史册。专家指出,我国现行宪法是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法。同时,宪法只有不断适应新形势、吸纳新经验、确认新成果,才能具有持久生命力。

这次宪法修改,是由时代发展决定的。自2004年修改宪法以来,党和国家事业又有了许多重要发展变化。特别是党的十八大以来,党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革。党的十九大对新时代坚持和发展中国特色社会主义作出重大战略部署,确定了新的奋斗目标。中国特色社会主义进入新时代,这是我国发展新的历史方位。根据新时代坚持和发展中国特色社会主义的新形势新任务,有必要对我国宪法作出适当的修改。

这次宪法修改,关系全局,重点突出。把党的十九大确定的重大理论观点和重大方针政策,特别是习近平新时代中国特色社会主义思想载入国家根本法,体现党和国家事业发展的新成就新经验新要求,在总体保持我国宪法连续性、稳定性、权威性的基础上推动宪法与时俱进、完善发展,为新时代坚持和发展中国特色社会主义、实现「两个一百年」奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供有力宪法保障。

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